盐野宏论述公物管理与公物警察

刘建昆


　　按：在日韩行政法学上，将“防止对公物的障碍（行为规则—《道路法》第43条）”归入公物管理权的内容，而实际上，这与法国行政法显著不同。在法国，以行政权力保护公产不受侵害的“公产治安权”是一种警察权而不是管理权。尽管日本学者织田万首先将法国的公产法介绍到日本，但日本的公物法更多的因为学者美浓部达吉的作用而受德国公物法的影响。但目前我们还缺乏更多的德国法上相关公物警察权制度的介绍。

　　与我国晚近交通警察才从公路监理分化出来不同，日本很早就有专门的交通安全警察（参见松井茂《警察学纲要》），而交通安全警察在部分内容上也涉及公物利用秩序的问题。这种实在法上现象可能也影响了日本公物管理与公物警察理论的理解，导致他们所称的公物警察权实际上是一种涉及公物利用的安全警察权。

　　另外，在水上航运问题上，根据我国的海上航运立法及《海上交通安全法》中规定“船舶检验和登记”实际上是一种安全警察权的内容（第四条　船舶和船上有关航行安全的重要设备必须具有船舶检验部门签发的有效技术证书），而不是公物警察权的内容，只有公共用涉及航运设施的（如港口、航标）的保护问题，才是公物警察权作用的范围。但是在航运实定法上，这两种警察权没有出现类似道路公物法上公物警察权与安全警察权执法主体相对独立的情况，所以日本法中对于航运中的公物警察权的认识与道路运输中的一样，也是不准确的。

　　至于机关用公物，即立法机关、行政机关、司法机关的办公大楼的警察权保护，似乎目前尚未形成什么共识。

和公物管理作用的范围相关联，根据公物法一般理论，公物管理作用

　　被认为是与在相同物上行使的警察作用不同的。在这里，警察作用，并不限于作为《警察法》所规定的组织体的警察所进行的作用，而且是广泛地指为了维持社会公共的安全和秩序，基于一般统治权，对国民进行命令、强制的作用。这样的作用，在道路上以及湖泊上也是可以考虑的。

　　与此相对，公物管理作用是有关该物的本来效用的维持和增进的作用。对坏了的道路以及桥梁予以修缮，是道路管理作用的典型，而不是警察作用。此外，承认在道路之下铺设煤气管道以及光缆，也是道路管理的问题。与此相对，在道路交叉点进行交通疏通;在公园举行集会时群众一拥而上，发生了危险状态的情况下，对群众实施规制，都可以视为警察的任务。

　　公物管理作用和公物警察作用，在概念上姑且可以做如上所述的区别，但是，关于两者的关系，有如下几点应该注意:

1.虽然存在被解释为排他性的公物管理作用（前述事例），但是，公物管理权也是以从确保公物的合理利用的角度进行公物利用的调整乃至规制为其对象的，所以，发生与立于公共安全观点在利用者之间进行调整的公物警察竞合的情况。对此，例如，关于《道路法》上的道路占用许可和《道路交通法》上的许可，分别设置了有权限的行政机关相互协议的规定。该协议并不是预定了两个行政机关的合意，而被解释为在协议之后分别作出决定。

2.在具体的情况下，公物管理法是否能对警察作用进行授权？还是应该限于管理作用？作为管理作用，应该承认什么样的作用？这一系列问题都是不明确的，需要进行解释。在一级河川的流水二，无执照者操纵没有登记的赛艇用的旧摩托艇，撞在大学驳船部的八人划的赛艇上，八人划的赛艇上的船员死亡、负伤，因而，受害者以国家为被告，以对摩托艇的操纵等的取缔上有瑕疵.为理由，提出赔偿请求。对此，判例认为，《河川法》所规定的河川管理和公物警察权不同;因摩托艇的航行，并没有形成对成为河川管理对象的河川的排他性、独占性占用，所以，该航行没有成为建设大臣（当时）河川管理权的对象。并且，现实中有通过地方公共团体的条例，作为公物誉察，进行水上交通取缔的事例，如《东京都水上取缔条例》。与此相对，在基于《河川法》第28条的《河川法施行令》第16条之二第3款中，规定了河川管理者的水域指定、船舶的通行指定的权限，现在，实践中甚至被解释为根据该规定对游览船等的规制也是可能的。在河川的利用多样化了的现在，管理权的作用也必须与此相适应，所以，我认为，公物管理法的解释也要求具有灵活性。关于公用物，产生公物管理和公物警察的问题。一般地说，关于公用物，特别是办公大楼的管理《国有财产法》没有设置特别的规范，也不存在特别的法律。因此，办公大楼管理者所能够行使的，被解释为仅限于管理作用，不允许行使警察权。所以，办公大楼等即使被外部的人等所占据，作为公物管理权者，也只能提出退却的请求，而不能采取实力进行退却强制，此必须等待一般的警察权的行使。

　　另一方面，关于法院的法庭，有《法院法》（第71条以下）、《刑事诉讼法》（第288条）、《关丁法庭等的秩序维持的法律》，其秩序维持作用被视为法庭警察权予以说明。此被认为源于视法庭的秩序维持和公共秩序的维持具有直接关系的观点。