城市公物警察权之分解研究：城市水体
刘建昆
水体，是国外行政法—公物法理论中普遍认可的行政公物。我国的水管理权，实际上是由许多国家机关分而治之的。水作为一种资源，有水务行政机关执行《中华人民共和国水法》主要调整其管理和利用关系；作为环境保护的具体一种，有环保行政机关执行《水污染防治法》。另外，水体的自然边界，例如河道、堤坝、海岸等，往往都经过了人工的整修，故对于水体设施，一般予以一体保护。这些法规中，均不同程度的含有公物警察权条款，保护水体公物以及水体设施。例如《水法》第六十五条处罚“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物”为保护河道公物的条款；第六十七条打击“在饮用水水源保护区内设置排污口”是保护水体的公物警察权条款；《水污染防治法》则有更为详细的规定。
水体的取用、航行、利用等，主要是公物法上水体公物的利用法律关系，是公物管理权的具体组成部分，只有其中的公物保护性条款才是公物警察权。大家都知道，偷窃城市道路井盖一般是按照“危害公共安全罪”来处理的，而数月前，江苏盐城又判决“排污行为”构成危害公共安全罪中的“投放危险物质罪”——这两种犯罪有什么共同特征？应该说是有的，那就是犯罪行为都直接侵犯了公物行政法上的公物，而公物必然的与公共利益乃至安全有着或松或紧的联系。
水体依其自然地存储状态不同，分为江河水、湖泊水、海水、地下水、水库水等。处于城市之外的水体，公物管理、公物负担和公物警察权限等问题似乎没什么争议。问题的关键在于，水体是必然进入城市管理领域的公物，而进入城市管理领域之后，水体公物和水体设施公物警察权保护就有转移的可能和强化的客观需要。按照目前的“城市管理体制”，水体及其水体设施的公物警察权，至少部分的转移给了城管部门。
目前，城管对城市水体公物及水体设施公物的的保护，主要涵盖是以下几种：
（一）水体公物
国家环保总局2003年出台了《关于相对集中部分环境保护行政处罚权工作有关问题的通知》，规定：“违反《水污染防治法》第三十二条 向城市水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物的行政处罚。”由城管执法。其保护对象是进入城市的全部水体。《城市供水条例》中也有部分条款是直接保护水体的，而这一条例是城管传统的执法内容。
（二）水体设施
河湖的水道、堤坝等设施。目前，全国没有统一的规定，仅在部分城市施行，例如2002年《杭州市城市河道保护管理办法》规定了城市管理行政执法机关惩处“建设、施工单位在河道保护管理范围外20米以内从事建设和其他危及城市河道安全活动,未按规定备案的”即为典型的河道保护的公物警察权。
另外，沿海城市建成区的堤坝、海岸线的滩涂，甚至提供公众生活性使用的水域，性质上亦可给与城市公物警察权的保护，这一嗲我国立法上尚相当的欠缺。
（三）城市供水设施。
例如《城市供水条例》规定对以下行为进行惩处，属于保护公物警察权：在规定的城市公共供水管道及其附属设施的安全保护范围内进行危害供水设施安全活动的；擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的；擅自拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的。
（四）附带说说污水排放设施。“县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网”这些建设保护了水体公物，又形成新的公物。目前，建设部对污水管网设施仅有些技术性标准，如《污水综合排放标准》《污水排入城市下水道水质标准》，对污水管网的公物警察权保护尚未提上议事日程，不过，那似乎只是早晚的事。
传统上，城市的给排水是由政府掌控下的事业单位进行的。最新的《城市生活垃圾处理办法》已经明确，清扫道路等传统的环卫事业单位可能要进行产业化改制。同样，城市给排水的产业化、民营化进程显然在加剧。这种现象在西方国家例如德国同样存在。私法主体（包括有企业）介入政府提供公物的公法领域之后，如何给变革后的公物和私物之间划分更为清晰的界限？公物警察权会产生什么样的变数？我们还不得而知。
二○○九年九月二十一日