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登记权利人与出资权利人关于物权归属争议的处理方法?/zsg

时间:2024-07-06 05:06:21 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9856
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登记权利人与出资权利人关于物权归属争议的处理方法?

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  摘要:现实生活中经常出现登记的不动产物权人与真正的权利人不一致的情况。如甲由于种种原因借用乙的名义登记不动产物权,购房款由甲支付,双方之间订立了协议,约定该不动产的物权归甲所有,产权证由甲保存,该不动产也由甲实际使用,此后甲要求登记为产权人,甲便诉至法院,要求确认其对该不动产享有所有权。也有双方之间未订立协议,而产权证由甲保存,该不动产也由甲实际使用,此后甲要求登记为产权人,乙不同意,甲诉至法院,要求确认其对该不动产享有所有权。还有如双方合伙投资共同出资购买了一不动产,产权登记在乙的名下,双方之间订立了协议,约定双方共同投资的财产归双方共有,此后甲要求登记为产权人,乙不同意,甲便诉至法院,要求确认其对该不动产享有所有权。对于上述案例中原告的诉讼请求能否支持,存在不同观点,承办物权疑难复杂案件的资深律师分析给出法律答案。13240422999北京张律师

  《物权法》第6条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。”第9条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。”第14条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记薄时发生效力。”登记是不动产物权的公示方法,且不动产物权只有经过登记才能发生法律效力;经过登记的不动产物权的权利人在法律上推定为真正的权利人,对于信赖该登记而从事交易的人,即使后来证明该登记是错误的,法律仍然承认其具有与真实的物权相同的法律效果。由公示公信原则便产生了《物权法》中的一项重要制度——善意取得制度。然而在现实生活中,经常出现登记的不动产物权人与真正的权利人不一致的情况,从而便产生了真正的权利人要求确认物权的纠纷案件。司法实践中对于此类案件的处理存在一定分歧,因而有必要加以探讨研究。
  一、利害关系人对登记在他人名义下的不动产请求确认物权的纠纷处理:
  现实生活中,经常出现登记的不动产物权人与真正的权利人不一致的情况。
  例一:甲由于种种原因,借用乙的名义登记不动产物权,购房款由甲支付,双方之间订立了协议,约定该不动产的物权归甲所有,产权证由甲保存,该不动产也由甲实际使用,此后甲要求登记为产权人,甲便诉至法院,要求确认其对该不动产享有所有权。
  例二:甲出于种种原因,借用乙的名义登记不动产物权,购房款由甲支付,但双方之间未订立协议,而产权证由甲保存,该不动产也由甲实际使用,此后甲要求登记为产权人,乙不同意,甲诉至法院,要求确认其对该不动产享有所有权。
  例三:甲、乙双方合伙投资,共同出资购买了一不动产,产权登记在乙的名下,双方之间订立了协议,约定双方共同投资的财产归双方共有,此后甲要求登记为产权人,乙不同意,甲便诉至法院,要求确认其对该不动产享有所有权。
  对于上述三个案例中原告的诉讼请求能否支持,存在不同观点。
  第一种观点认为,不动产物权以登记为准,未经登记的不产生物权效力,在上述案例中,甲未登记为物权人,因此其请求确认其对该不动产享有所有权,没有法律依据,应不予支持;诉讼请求为要求乙归还其支付的购房款及利息,则法院判决予以支持。
  第二种观点认为,尽管该不动产登记在乙的名下,但对于甲、乙之间的争议,应当根据其协议约定,判决支持甲的诉讼请求。
  笔者同意上述第二种观点。
  不动产物权登记产生的公示公信效力,是对社会公众产生的外部效力,即善意第三任有理由相信该登记而与登记的权利人进行交易,法律对善意第三人取得的权利亦予以保护,即善意取得制度。但是,不动产物权登记的效力,仅是一种推定效力,即推定登记的物权人为该不动产的权利人,在该不动产物权不涉及善意第三任的情况下,当事人有相反证据证明其为真正的权利人时,可以推翻这种推定,从而维护事实上的权利人。基于法理《物权法》第19条规定;“权利人、利害关系人认为不动产登记薄记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记薄记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记缺有错误的,登记机构应当予以更正。不动产登记薄记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉,异议登记失效。异议登记不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿”。第33条规定:“因物权的归属、内容发生争议的,利害关系人可以请求确认权利。”在上述三案例中,如果当事人间有协议明确约定该不动产物权归属于甲的,则应支持甲的诉讼请求;如果没有协议约定,则应当综合分析当事人所提供的证据,判断甲出资并实际使用该房屋是否为物权人的意思表示,从而认定甲是否为真正的权利人;如果证据证明不足以认定甲为物权人,则应认定甲对乙享有债权。
  二、尚未取得物权的不动产物权确认纠纷的处理:
  实践中也经常出现当事人尚未取得不动产的物权,而起诉至法院要求确权的纠纷案件。
例如,甲、乙在恋爱期间共同出资购买了一套房屋,与房产商订立了房屋买卖合同,但尚未取得产权证。后甲、乙双方发生纠纷而终止恋爱关系,于是甲诉至法院,要求确认其对该房屋享有一半产权,或者以全部购房款均由其支付为由,要求确认其对该房屋享有全部产权。
  对此类案件应如何处理,实践中有不同做法,有的判决予以支持,也有的判决驳回。笔者认为该类案件涉及物权法的重要原则——公示公信原则。如前文所述,登记是不动产物权的情况下不产生物权确认只有经过登记才发生的法律效力,在当事人尚未取得物权的情况下不产生物权确认问题。
  在本案例中,甲、乙双方仅是与房产商订立了房屋买卖合同,但尚未取得产权证,因而其对该房屋仅享有债权,即要求房产商向其交付房屋、办理产权证的权利,而该权利尚未取得物权,因此当事人不能提起物权确认诉讼。在案例中,法院可以告知当事人可以追加房产商为当事人,并告知原告变更诉讼请求为要求房产商向其交付房屋,办理房屋产权过户手续;在双方共同出资的情况下,取得房屋产权的当事人应向另一方当事人支付折价补偿款。
  三、共有纠纷的处理:
  共有财产易发生纷争,管理利用甚为不便,为减少纷争,国家一般通过立法限制共有发生的范围。现代各国的财产所有权,以单独所有为常态,共有为我例外,一般限于婚姻家庭领域和特殊身份关系的私人之间,进而为了经济发展需要而推广至合伙关系之间。
  共有分为按份共有和共同共有。按份共有是指按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权;共同共有是指共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。当事人对用益物权、担保物权的共有被称为准共有。
  1、对共有类型无约定或约定不明的处理:
  实践中,当事人起诉要求对共有财产进行分割,但其对共有类型无约定或者约定不明,究竟应认定为按份共有还是共同共有?最高人民法院《执行民法通则意见》规定,“对于共有财产,部分共有人主张按份共有,部分共有人主张共同共有,如果不能证明财产是按份共有的,应当认定为共同共有”。《物权法》则规定:“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有,或者约定不明确的,除共有人具有家庭关系等外,视为按份共有。”因此今后法院审理此类案件,应以《物权法》为依据,对共有类型无约定或约定不明的财产,认定为按份共有。
  2、共有物的管理纠纷处理:
  《物权法》规定:“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产;没有约定
  或约定不明确的,各共有人都有管理的权利和义务”。根据该规定,当事人对共有物的管理有约定的,从约定;无约定或约定不明,则共有人均有管理的权利和义务。
  共有物的管理包括保存、改良和利用等三项内容。对于保存,任一当事人均可单独为之;对于改良,则应当有2/3以上份额的共有人同意而可为之;对于利用,应当由2/3以上份额的共有人同意而可为之。需要支出的是,当事人对共有物的利用达不成协议而诉至法院的,法院应不予受理。
  3、共有物的分割纠纷处理:
  分割条件:《执行民法通则意见》仅规定了共有关系终止时的分割援引,即共有人只有在共有关系终止时才可以请求分割,而《物权法》的规定则不限于此,共有人可以在符合法律规定的条件时要求分割共有物。具体是;(1)共有人不得分割共有的不动产或者动产,以维持共有关系的,应当按照约定,但共有人有重大理由需要分割的,可以请求分割;(2)没有约定或者约定不明确的,按份共有人可以随时请求分割,共同共有人在共有的基础丧失或者有重大理由需要分割时可以请求分割。因分割对其他人造成损害的,应当给予赔偿。
  分割方式:《执行民法通则意见》仅规定在共同共有关系终止时,对共有财产的分割,有协议的,按协议处理;没有协议的,应当根据等分原则处理,并且考虑共有人对共有财产的贡献大小,适当照顾共有人生产、生活的实际需要等情况。但分割夫妻共有财产,应当根据《婚姻法》的有关规定处理。共有财产是特定物,而且不能分割或者分割有损其价值的,可以折价处理。《物权法》则吸纳了最高人民法院《执行民法通则意见》的规定:“共有人可以协商度额定分割方式。达不成协议,共有的不动产或者动产可以分割并且不会因分割减损价值的,应当对实物予以分割;难以分割或者因分割会减损价值的,应当对折价或者拍卖、变卖取得的价款予以分割。”由此可见,共有物分割方式有两种:一是协议分割,即共有人可以通过协议方式分割共有物;二是裁判分割,即如果共有人达不成协议,共有的不动产或者动产可以分割并且不会因分割减损价值的,应当对实物予以分割;难以分割或者因分割会减损价值的,应当对折价或者拍卖、变卖等取得的价款予以分割。
  对于分割方案,《物管法》与《执行民法通则意见》的规定略有不同。《执行民法通则意见》的规定中未区分按份共有和共同共有,均是根据俄等分原则处理,兼顾考虑共有人对共有财产的贡献大小,适当照顾共有人生产、生活的实际需要等情况。而《物权法》仅对按份共有的分割方案作了规定,即按份共有人对共有的不动产或者动产享有的份额,没有约定或者约定不明确的,按照出资额确定;不能确定出资额的,视为等额享有;对共同共有的分割方案未作明确规定。
  此外《物权法》还规定,共有人分割所得的不动产或者动产有瑕疵的,其他共有人应当分担损失。

关于印发《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》的通知

住房和城乡建设部


关于印发《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》的通知

建质〔2011〕141号


各省、自治区住房和城乡建设厅,直辖市、计划单列市建委(建交委)及有关部门,新疆生产建设兵团建设局,部机关各单位:
  为指导“十二五”时期我国城乡建设防灾减灾工作,我部组织制定了《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》,现印发给你们。请结合实际,认真贯彻落实。
                     中华人民共和国住房和城乡建设部
                        二○一一年九月十四日



城乡建设防灾减灾“十二五”规划

住房和城乡建设部



目 录
序言
一、发展现状和面临形势 1
(一)发展成就 1
(二)主要问题 5
(三)面临形势 6
二、指导思想、基本原则和规划指标 8
(一)指导思想 8
(二)基本原则 8
(三)规划指标 8
三、主要任务 10
(一)加强法规、标准、制度建设 10
(二)全面开展城乡规划编制实施 11
(三)积极推进防灾避难场所建设 12
(四)确保市政公用设施抗灾能力 13
(五)提高城乡房屋建筑抗灾能力 14
(六)提高灾害应急和恢复重建能力 15
四、保障措施 15
(一)加强队伍建设与政策研究 15
(二)推动抗灾科学研究与成果转化 16
(三)开展防灾减灾教育与国际合作 17


序言
根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和住房城乡建设部“十二五”发展规划编制工作要求,制定本规划。本规划是住房城乡建设事业“十二五”专项规划之一,内容涵盖城乡防灾规划、房屋建筑和市政公用设施抗灾设防、城乡加固改造和灾后恢复重建,是各级住房城乡建设主管部门履行公共服务职能、制定防灾减灾政策、安排防灾减灾工作的依据。


城乡建设防灾减灾“十二五”规划

一、发展现状和面临形势
“十一五”期间,我国国民经济保持了平稳快速发展,住房城乡建设系统在总结防御和应对特大自然灾害经验的基础上,突出工作重点,注重工作实效,经过全系统共同努力,成功应对特大自然灾害,城乡建设防灾减灾能力明显提高。
(一)发展成就
1、法制建设进一步加强
“十一五”期间,《中华人民共和国突发事件应对法》、《城乡规划法》和《防震减灾法》相继出台或修订,规定城乡规划应符合防灾减灾的需求,并提出了防灾避难场所建设、新建工程抗震设防、既有工程抗震加固等方面的要求。汶川地震发生后出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》提出了灾后恢复重建工作的方针、原则,并对过渡性安置、调查评估、恢复重建规划和实施等内容作了全面规定。《房屋建筑工程抗震设防管理规定》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》、《关于加强建设系统防灾减灾工作的意见》、《地震重点监视防御区建设系统抗震防灾工作要点》、《关于加强城市绿地系统建设提高城市防灾避险能力的意见》、《市政公用设施抗震设防专项论证技术要点》等一系列部门规章、规范性文件相继出台,有效指导了城乡建设防灾减灾工作。各地通过制订有关法规或规范性文件,强化了工程抗灾设防管理和应对各类自然灾害的应急管理工作。
2、技术标准体系逐步完善
“十一五”期间,颁布实施了《城市抗震防灾规划标准》、《村庄整治技术规范》、《镇(乡)村建筑抗震技术规程》,编制了《农村民居抗震设计图集》,完成了《镇(乡)村防灾规划标准》的审查工作。汶川地震发生后,组织编制了《地震灾后建筑鉴定与加固技术指南》,修订了《建筑抗震设计规范》、《建筑工程抗震设防分类标准》、《建筑抗震鉴定标准》、《建筑抗震加固技术规程》等技术标准,进一步完善了防灾减灾技术标准体系。
3、建筑工程抗灾设防监管取得进展
“十一五”期间,房屋建筑和市政公用设施抗灾设防的监管力度不断加强,抗震和结构安全已成为重要监管内容。一是在超限高层建筑工程抗震设防专项审查中增加了关于超限大跨空间结构审查的有关内容,并对奥运工程、世博工程等进行专项审查,确保了其抗震安全。二是推动各地实施市政公用设施抗震设防专项论证制度。三是加强对中小学校舍安全工程的技术支持和质量监管,出台了《中小学校舍抗震加固图集》、《全国中小学校舍抗震鉴定与加固示例》等技术性文件。
4、防灾规划编制与实施有效推进
“十一五”期间,根据《城市抗震防灾规划管理规定》,成立了全国城市抗震防灾规划审查委员会,加强对各地城市抗震防灾规划编制工作的指导。泉州、南通、合肥、徐州、苏州、海口、武汉、宜昌、十堰、荆州、溧阳、泸州、喀什等20多个城市相继开展城市抗震防灾规划编制或修订工作,其中泉州市、南通市等地开展了规划实施试点工作。厦门市编制了综合防范地震、台风、建筑边坡灾害的城市建设综合防灾规划,并制定了合理有效的实施计划。
5、村镇抗震设防工作逐步开展
“十一五”期间,各地积极贯彻全国农村民居防震保安工作会议精神,通过实施抗震安居工程、加强农村工匠技术培训、提供农居抗灾图集等形式,促进村镇房屋抗灾能力的提高。如新疆2003年至2010年,新建农村抗震安居房194.9万户,累计投入262.5亿元;云南2007年至2010年,完成农村民居地震安全工程85.5万户;四川汶川地震灾区完成了360万户震损农房的修复加固和145.91万户农房重建任务。抗震安居工程经受了地震考验,保障了人民群众的生命财产安全,产生了显著的社会和经济效益。
6、应对特大自然灾害取得成效
一是抗灾救灾工作部署和技术指导及时。2008年雨雪冰冻灾害后,各地积极做好应对防范工作并建立了受灾及应对情况报告制度。汶川、玉树地震灾后,协助灾区制定了城镇受损房屋安全鉴定及修复加固、过渡安置房质量验收、农牧区居住房屋抗震节能设计、灾区危房拆除及建筑垃圾清理利用等方面的技术文件。舟曲泥石流灾害发生后,研究制订了受损建筑物安全性应急鉴定等方面的技术性文件。
二是对灾区应急评估和安全鉴定工作支持有力。汶川、玉树地震以及舟曲泥石流灾害发生后,组织房屋建筑应急评估专家组赶赴灾区,对公共建筑和居民住宅受损情况进行应急评估;协调各地推荐有关技术单位,支持灾后房屋建筑安全鉴定工作。四川、陕西、甘肃、青海、云南、新疆、西藏、江西等地住房城乡建设主管部门积极应对灾害,有效地开展了地震、洪水灾后应急评估和安全鉴定工作。
三是基础设施和群众生活保障灾后应急支撑体系得到保障。2008年雨雪冰冻灾害后,协调各地加大城市水源地,城市供水、供气、供热等重要基础设施抢修力度,切实保障了市政公用设施正常运行。汶川、玉树地震后,组织支援灾区应急供水救援车、真空式吸污车、压缩式垃圾运输车、移动厕所、垃圾桶等,并选派专家对保障基础设施提供技术支持,指导生活垃圾和建筑垃圾处理工作。
7、国际合作和科学研究不断深化
“十一五”期间,我国先后承办了第十四届世界地震工程大会、2007年国际减灾会议、第五届中日美生命线地震工程三边研讨会、东北亚城市防灾技术发展与人才培养国际研讨会等国际学术会议。汶川地震后,住房城乡建设部与日本国际合作机构联合开展了抗震技术培训项目,加强了城乡建设防灾减灾国际交流。
国家有关部门针对灾害影响机理以及重要建筑、市政设施和村镇防灾等课题开展了多个攻关项目。住房城乡建设部针对城市建设防灾减灾技术、农村民居抗震防灾措施、抗震抗风新技术研究与应用、城乡防灾减灾管理等方面,先后启动了50余项研究课题,取得了一系列重要研究成果。
(二)主要问题
一是在灾害管理方面“重救轻防”。灾前城乡建设防灾减灾人力和资金投入不足,特别是城乡建设中应急保障基础设施、防灾避难场所、抗灾鉴定与加固等公益性事项缺乏稳定、连续的资金投入。
二是城乡防灾规划的编制和实施工作有待加强。防灾规划中针对新灾害类型的防灾措施研究不够;防灾避难场所布局不合理,数量和规模不够;重要防灾减灾设施和生命线工程建设实施不到位。
三是城乡建设存在防灾薄弱环节。大量村镇、城中村、旧城区的老旧民房和城乡结合部的私建建筑存在灾害隐患;大型公共建筑、学校、医院的防灾措施尚需加强;市政公用设施抗灾能力参差不齐,灾后应急救灾保障能力差。
四是科技创新和成果转化能力仍待加强。城乡防灾减灾科技水平与发达国家相比有一定差距,研究力量分散、防灾研究偏重单一技术,缺乏科研成果转化能力。
(三)面临形势
1、严峻的自然灾害形势
“十一五”期间,我国自然灾害共造成22亿人次受灾,10.3万人因灾死亡、失踪,直接经济损失达2.4万亿元。这期间几次大灾巨灾严重影响我国城乡建设:2006年“桑美”台风造成483人死亡;2008年雨雪冰冻灾害,造成129人死亡,紧急转移安置166万人,直接经济损失1517亿元;2008年汶川地震,造成69227人死亡、17923人失踪,紧急转移安置1510万人,直接经济损失8451亿元;2010年玉树地震,造成2698人遇难、270人失踪,经济损失数十亿元;2010年舟曲泥石流灾害,造成1765人遇难或失踪。
据民政部统计,1993至2009年我国因灾直接经济损失平均每年超过2600亿元人民币,约占当年GDP比例2.2%,远高于发达国家0.5%左右的水平。自然灾害已成为制约我国城乡可持续发展的重要因素,是“十二五”期间城乡建设面临的严峻挑战之一。
2、城镇化对防灾减灾工作提出了迫切要求
城市运行对交通、供水、燃气等市政公用设施的依赖程度很高,而各系统之间相互影响、制约,一旦受灾极易产生连锁、放大效应,从而造成严重灾难。2007年7月18日济南特大暴雨,造成37人死亡,1.4万平方米市区道路毁坏,直接经济损失13.2亿元;2010年5月7日广州特大暴雨,造成7人死亡,38间房屋倒塌,30多个地下车库被淹。
“十二五”期间,我国城镇化水平将突破50%,人口、产业、工程设施将进一步向城镇集中,城镇发展与防灾能力不足的矛盾会更加突出,加强城镇防灾减灾能力迫在眉睫。
3、统筹城乡发展对防灾减灾工作提出新的要求
“十一五”期间,通过村庄整治、农村危房改造以及抗震安居工程的建设,在一定程度上加强了村镇房屋和基础设施的防灾能力。但由于历史上城乡二元化管理,村镇整体抗灾设防水准仍较低,受灾时人员伤亡远比城市严重,小灾大损失的现象屡屡发生。甘肃岷县5.2级、云南鲁甸5.6级等中等规模地震,平均使十余个乡镇、上万人受灾,反映了村镇建设防灾能力不能适应经济发展需要的严峻现实。
“十二五”期间为实现城乡统筹发展的战略要求,急需解决如何在城乡建设中统筹考虑城市与农村的防灾减灾工作、提升城乡防灾减灾总体水平的问题。
二、指导思想、基本原则和规划指标
(一)指导思想
以城乡防灾规划制定和实施为先导,以房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管为主线,以应急基础设施建设为重点,以城乡建设防灾减灾法律法规、标准体系为依据,以应急管理队伍建设和防灾减灾技术进步为支撑,进一步完善城乡建设防灾减灾管理体系。全面提高城乡建设防灾减灾能力,最大限度地避免和减轻灾害中因房屋建筑、市政公用设施破坏造成的人员伤亡和经济损失。
(二)基本原则
贯彻“预防为主,防、抗、避、救相结合”的方针;坚持以人为本,城乡统筹,推动城市综合防御和村镇全面设防;坚持预防为主,平灾结合,做到防灾常态管理与灾时应急管理并重;坚持科学防灾,综合防灾,统筹考虑空间管理与过程管理、近期安排与长远谋划。
(三)规划指标
1、法规制度建设。进一步完善城乡建设防灾减灾法律、法规与技术标准体系。强化工程质量安全监管和城乡规划监察中针对城乡防灾减灾的监督管理内容,加大监管力度。
2、防灾规划编制。地震高烈度地区和地震重点监视防御区基本完成城市抗震防灾规划编制;重点针对地震、台风、雨雪冰冻、暴雨、地质灾害等自然灾害,开展城镇综合防灾规划、村镇防灾规划的编制试点工作。
3、防灾避难场所建设。开展城市绿地系统防灾避险规划编制或修订完善;基本完成位于地震重点监视防御区和灾害风险较高地区城镇中心城区的防灾避难场所和避难通道的规划和建设,其他地区开展防灾避难场所建设试点工作;开展农村防灾避难场所建设试点。
4、市政公用设施抗灾设防。城市市政公用设施抗灾设防率达到100%,发达地区镇(乡)、村市政公用设施抗灾设防率达到100%,其他地区达到60%以上。
5、房屋建筑抗灾设防。城市新建、改建、扩建房屋建筑工程抗灾设防率达到100%,地震重点监视防御区的超限高层建筑工程抗震设防专项审查率达到100%;规模较大的乡镇公共建筑工程抗灾设防率达到100%,其他地区达到80%以上;发达地区新建农房基本达到当地抗震设防要求,一般地区新建农房考虑防灾措施。
6、重要建筑抗灾设防。新建学校、医院和大型公共建筑100%按照《建筑工程抗震设防分类标准》及相关规范进行抗灾设计和建设,指导完成存在隐患的学校、医院和大型公共建筑的抗震加固,建设依托学校、医院和大型公共建筑的防灾避难场所试点。
三、主要任务
(一)加强法规、标准、制度建设
一是加强法律法规建设。在相关法律制定中强化有关建设工程防灾减灾的内容;做好《建设工程抗御地震灾害管理条例》的论证起草工作;开展《城市抗震防灾规划管理规定》的修订工作;各地根据实际情况,制定配套法规和规范性文件完善城乡建设防灾减灾监管制度。
二是完善城乡建设防灾减灾技术标准体系。完善抗震、抗风、防洪、抗雨雪冰冻和保障建筑边坡安全的技术标准;在设计规范中考虑灾害的关联性和多灾种防灾要求的整合,在市政公用设施运行标准中注重防灾减灾和应急处置要求;重点加强城镇防灾规划、防灾避难场所建设、防灾减灾地理信息共享、防灾减灾标识等方面技术标准的制定;完成城镇综合防灾、村镇住宅防洪工程、城市地下空间防洪工程等方面标准的编制工作;推动各地根据当地自然灾害情况和经济发展水平制定符合当地实际、深化国家标准的地方标准。
三是建立城乡建设防灾减灾重点防控机制和绩效评估制度。定期分析本地区灾害形势,及时公布防御相关自然灾害的重点地区和薄弱环节,并针对突出问题开展专项整治;建立重要工程和次生灾害危险源数据库,在特殊季节或接到灾害预警时,及时部署、落实各项保障措施;开展灾后工作绩效评估,提出改进工作的措施和完善技术标准的建议。
四是完善房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管制度。进一步贯彻超限高层建筑工程抗震设防管理制度和技术政策,加强超限高层建筑抗震设防管理;全面推动市政公用设施抗震设防论证,适时修订《市政公用设施抗震设防专项论证技术要点》等规范性文件,不断完善监管内容和手段。
五是建立城乡防灾规划监管制度。将城镇防灾规划作为城市、镇总体规划的专项规划,与总体规划同时编制实施;明确城乡防灾规划的强制性内容和监管要求,并在城乡规划审批、实施中严格审查把关;组织开展城乡防灾规划强制性内容执行情况的监督检查,促进城乡防灾规划按期实施。
(二)全面开展城乡规划编制实施
一是在省域城镇体系规划中提出防灾减灾的原则要求。综合考虑邻近城镇间防灾需要,探索建立区域防灾体系,协调防灾减灾工作;加强对区域防灾减灾问题的研究,完善区域重大基础设施的应急功能和资源共享机制;建立各类灾害信息管理系统,促进部门、地区之间资源共享和应对灾害联动机制建设,加强灾后应急反应和协同工作能力。
二是开展城镇防灾规划的编制工作。基本完成地震高烈度地区和地震重点监视防御区城市抗震防灾规划编制或修编工作;针对城镇灾害类型,组织编制应对台风、雨雪冰冻、暴雨等自然灾害和工业灾害的城镇综合防灾规划;加快城市绿地系统防灾避险规划编制;研究利用先进信息技术,提高防灾规划的编制和管理水平。
三是推进社区、村庄防灾规划工作的开展。针对大中城市特点,研究编制大型商业区、经济开发区、重要商务区、居住区等不同类型社区防灾规划的技术要求,推进新建社区的防灾设施、避难场所与房屋建筑同时规划设计,确保社区防灾设施齐全和足够的避难疏散空间;根据各地的灾害类型和特点,开展村庄防灾规划编制试点工作。
四是强化城乡防灾规划的落实。在控制性详细规划和修建性详细规划阶段,强化对城乡防灾规划中灾害防御要求、城区建设与改造的设防标准、防灾避难场所建设、次生灾害防御等措施的落实;现有重要城区、大型厂矿区、商务中心区、大型公共场所、大型地下空间和风景名胜区,不能满足有关防灾要求的,要有计划地进行改造。
(三)积极推进防灾避难场所建设
一是结合城镇防灾规划和绿地系统防灾避险规划的编制和实施,基本建立具有综合防灾特点的防灾避难和灾后安置体系,完善相关应急保障基础设施,大幅提高我国城镇应急救灾能力。
二是制定《城镇防灾避难场所设计规范》,进行避难场所及其配套设施建设,完善避难场所各项防灾功能。在固定防灾避难场所建设中,加强防灾避难功能审查,严格工程质量监管;建立和完善日常管理制度,确保防灾避难场所的保障能力;结合城镇详细规划和社区建设,开展防灾避难场所和疏散道路整治,以及高密度城区防灾据点建设。
三是建立以城镇人均防灾避难场所有效疏散面积为主要考核指标的评价体系,确保各类防灾避难场所的规划布局、服务范围、用地规模和道路、给水、电力、排水等配套基础设施满足城镇应急避难需要。
(四)确保市政公用设施抗灾能力
一是提高新建市政公用设施防灾减灾能力。在立项、选址和方案论证阶段,研究地震、台风、雨雪冰冻、暴雨等灾害防御措施;在初步设计阶段进行抗灾设防的专项审查或论证;在施工图审查中把抗灾设防质量作为审查的重要内容;在施工阶段加强工程质量监管,提高工程质量安全水平。
二是提高现有市政公用设施防灾减灾能力。建立市政公用设施定期防灾安全评价制度,及时维护、鉴定、维修;开展重点地区城镇道路、给排水、燃气等市政公用设施的抗灾能力安全排查工作;对早期建设的抗灾标准偏低的市政公用设施进行改造升级,按照国家有关标准进行抗灾设防。
三是加强市政公用设施防灾监控和应急处置能力建设。建设、完善市政公用设施的安全监测和应急处置设施,提高燃气、轨道交通等设施突发灾害紧急自动处置能力;加强灾后应急设施建设,研发灾后应急抢修、紧急恢复技术。
(五)提高城乡房屋建筑抗灾能力
一是开展对学校、医院和体育馆等大型公共建筑的鉴定和加固工作。研究编制大型公共建筑抗灾评估技术指南,对未能达到防灾安全要求的公共建筑进行加固改造;完善公共建筑的各类防灾设施,加强使用过程中的安全监测与预警功能,增强其全寿命期内的综合抗灾能力;继续开展中小学校舍加固改造工作,全面提高中小学校舍的综合防灾能力。
二是提升旧城区及城中村房屋抗灾能力。结合城中村改造、农居改造、危房改造等工作,提高城中村及旧城区房屋建筑的抗震、抗风、防涝能力。地震重点监视防御区和有条件的地区,应制定有针对性的区域抗震防灾政策措施,对未达到抗震设防要求的建筑物、构筑物进行抗震鉴定,并限期采取必要的抗震加固措施。
三是提高村镇工程的抗灾能力。加强对农村民居抗灾设防的政策引导和技术指导,逐步建立村镇防灾服务体系;加强村镇住宅图集的推广使用,支持各地因地制宜开展农村民居抗震新技术、新材料研究与应用;组织村镇工程防灾技术培训,提高基层工程技术人员防灾意识。
四是开展具有历史价值建筑的防灾保护。吸取汶川地震等自然灾害中大量文物和古建筑损毁的教训,研究各类具有历史价值建筑的防灾减灾目标、抗灾设防标准和防灾减灾措施,并开展抗灾鉴定和加固试点,提高其抗灾能力。
(六)提高灾害应急和恢复重建能力
一是制定和完善住房城乡建设系统各类防灾应急预案。根据当地灾害特点,制定和完善各类防灾应急预案,明确人员职责和操作流程;加强对重要次生灾害源的监控,提高风险管理水平;开展住房城乡建设系统各重要业务信息系统及基础数据的灾备系统建设。
二是建立健全住房城乡建设系统灾害信息收集、上报渠道。加强部门间协调与联系,确保灾害预警信息及时、准确;建立数字化信息系统和信息报送制度,明确负责灾害信息上报的机构、人员,保证灾害情况及时上报;收集、研究国内外自然灾害案例和应急工作措施,改善应急决策机制。
三是加强对灾后恢复重建的指导。按照统一规划、分步实施、基础设施先行的原则,指导灾区制定重建方案;确定合理的抗灾设防标准;加强质量监管,提高对恢复重建工程的抗灾能力;加强对农村房屋灾后重建的技术指导,积极推广应用农房抗灾实用技术。
四、保障措施
(一)加强队伍建设与政策研究
一是加强城乡建设防灾减灾管理和专家队伍的建设。落实防灾减灾行政首长负责制;完善住房城乡建设系统防灾减灾工作制度,保障人员、经费、设备等工作条件;建立有效的专家参与防灾减灾的工作机制,充分发挥各类防灾减灾专家委员会辅助决策作用。
二是做好抢险抢修和应急鉴定队伍建设及物资准备。整合设计、施工和科研等单位的技术力量,建立平灾结合的房屋建筑应急鉴定队伍;建立机动灵活、装备精良的市政公用设施抢险抢修专业队伍;通过培训、演练,提高抢险抢修和应急鉴定队伍的快速反应能力和技术水平。
三是积极探索与经济社会发展相协调的城乡建设防灾减灾投入机制。建立应急评估和工程抢险的激励政策和投入补偿机制;研究应用隔震减震等抗灾新技术的激励政策,提高行业采用新技术的积极性;配合相关部门推行灾害保险机制,提高社会对灾害的承受能力。
(二)推动抗灾科学研究与成果转化
一是加大城乡建设防灾减灾科学研究的投入。依托现有科研力量分区、分级设立城乡建设防灾减灾研究中心,建立科研基地支撑体系;针对不同区域的地理、经济条件,开展城镇群灾害综合防御体系试点研究;加强对学校、医院和体育馆等大型公共建筑防灾技术的研究;加强对应急保障基础设施预警保护、应急抢修及安全恢复等技术的研究。
二是强化城乡防灾减灾科技创新和技术集成应用。鼓励各地开展多种形式的防灾减灾技术应用试点;支持实用抗震、抗风、防火等各类防灾新技术、新产品的开发研究,并积极、稳妥地推广应用;制定、完善技术配套措施,提高设计施工企业应用新技术的能力。
三是指导地震重点监视防御区和有条件的城市开展抗震能力普查。按照平震结合的原则,结合数字化城市建设,充分利用抗震防灾规划编制资料建立、健全城市抗震防灾信息数据系统,并随着城市建设、改造同步更新相关数据,保障灾害发生时尽快掌握相关基础资料。
(三)开展防灾减灾教育与国际合作
一是推动城乡建设防灾减灾普及教育。积极开展对住房城乡建设系统各级领导干部防灾和应急管理培训;加强住房城乡建设系统从业人员防灾减灾知识培训,定期组织各种防灾演习、演练;加强注册城市规划师、注册建造师、注册建筑师等专业技术人员继续教育中的防灾减灾内容。
二是积极开展防灾减灾领域的国际交流与合作。支持相关人员对国际减灾管理及技术方面的调研,学习国外先进的防灾减灾技术及管理经验;积极支持中外学术研讨,共享减灾信息与技术;通过试点建设,加强对国际防灾减灾先进经验技术的利用和再创新。

淮南市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定

安徽省人大常委会


淮南市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定


(1994年2月26日淮南市第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过
1994年 5月27日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议批准
自公布之日起施行)
第一章 总 则
第一条 为了加强社会主义法制建设,使我市制定地方性法规工作程序化、规范化,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定,结合本市实际情况,制定本规定。
第二条 本规定所称地方性法规,是指由市人民代表大会及其常务委员会审议通过,报经安徽省人民代表大会常务委员会批准,在本市行政区域内施行,具有法律效力的规范性文件。
第三条 制定地方性法规不得同国家宪法、法律、行政法规和安徽省地方性法规相抵触。
第四条 制定地方性法规的范围:
(一)为保证宪法、法律、行政法规的实施,需要制定实施细则和办法、规定、条例的。
(二)根据本市实际情况,需要制定地方性法规的。
第二章 立法议案的提出
第五条 市人民代表大会会议期间,大会主席团、市人民代表大会常务委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会代表十人以上联名,可以向人民代表大会提出制定地方性法规议案。议案的处理,由大会主席团决定。
市人民代表大会闭会期间,市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民政府,市中级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,可以向常务委员会提出制定地方性法规议案。议案的处理,由常务委员会主任会议决定。
第六条 市人民代表大会常务委员会各工作委员会,本市各党派、群众团体和军事机关的市级组织,市人民代表大会代表可以采用书面形式,向市人民代表大会常务委会提出制定地方性法规的建议。建议的处理,由市人民代表大会常务委员会主任会议决定。
第三章 立法计划和法规起草
第七条 制定地方性法规应按程序制订计划。
(一)市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院应根据实际情况和需要,在每年第四季度向市人民代表大会常务委员会提出翌年制定地方性法规的意见,由常务委员会主任会议决定处理。
(二)市人民代表大会常务委员会法制工作委员会根据市人民代表大会主席团的决定和市人民代表大会常务委员会主任会议的意见,会同常务委员会各工作委员会拟订本市制定地方性法规的规划和年度计划,经常务委员会主任会议审定后,报省人民代表大会常务委员会备案。
(三)制定地方性法规的年度计划,由市人民代表大会常务委员会主任会议组织实施,并根据法规的内容交有关委员会落实。在计划的实施过程中,因情况变化需要调整的,由市人民代 表大会常务委员会主任会议决定。
第八条 列入计划需要制定的地方性法规,按法规的性质、内容与工作职责范围确定起草单位。
(一)有关本市政治制度建设和地方国家权力机关建设的地方性法规,由市人民代表大会常务委员会主任会议组织起草;
(二)有关本市经济建设、社会发展和行政管理方面的地方性法规,由市人民政府组织起草;
(三)有关本市审判工作的地方性法规,由市中级人民法院组织起草;
(四)有关本市检察工作的地方性法规,由市人民检察院组织起草。
市人民代表大会常务委员会主任会议认为需要自行起草的地方性法规,由常务委员会主任会议确定常务委员会有关工作部门组织起草。
起草法规草案,应成立起草小组。法规内容与几个部门有关的,应成立联合起草小组起草。必要时,也可委托专家、学者、群众团体起草法规草案。
第九条 起草法规草案应当包括法规的名称、立法目的、立法依据、基本原则、适用范围、权利义务、法律责任、生效时间等基本内容,并与本市其他相关的地方 性法规相协调。
第十条 起草法规草案,要进行调查研究,广泛征求意见。对于涉及其它主管部门的业务或者与其他部门关系密切的法规,应当与有关部门协商。?
第十一条 市人民代表大会常务委员会有关工作委员会在市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院等机关及其工作部门起草法规的过程中,可以参与有关问题 的讨论、论证,提出意见和建议。
第四章 法规草案的审议
第十二条 市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院提请审议的法规草案,必须经市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民政府常务会议、市中级人民法院审判委员会、市人民检察院检察委员会讨论通过,并由市人民代表大会常务委员会主任、市长、市中级人民法院院长、市人民检察院检察长签署提请审议。
第十三条 提请审议地方性法规草案,应随附法规草案的说明材料,说明材料的内容应包括:
(一)制定本法规的宗旨、依据、起草及协商经过,法规的适用范围、主要解决的问题等;
(二)有关的法律、法规、政策文件、调查研究材料和参考资料等;
(三)有关部门、单位对法规草案主要问题的不同意见及处理方法。
第十四条 提请审议的报告、法规草案和说明以及有关参考资料,应于 市人民代表大会常务委员会开会四十日以前送交。
第十五条 市人民代表大会常务委员会有关工作委员会在市人民代表大会常务委员会召开会议之前,应对法规草案的合法性、可行性以及存在意见分歧的重要问题进行审查,并向市人民代表大会常务委员会主任会议提出是否列入常委会会议议程的意见,由主任会议决定。
第十六条 经常务委员会主任会议决定列入常务委员会会议议程的法规草案,应由常务委员会办公室在常务委员会开会七日以前,连同说明材料送达常务委员会组成人员。
第十七条 法规草案一般应经常务委员会两次会议审议后通过。
第十八条 市人民代表大会常务委员会审议法规草案时,提请审议机关或组织起草单位的负责人应在会上宣读法规草案及其说明,并听取审议意见,回答有关询问;市人民代表大会常务委员会有关工作委员会应对法规草案作审查结果的报告。
第十九条 市人民代表大会常务委员会经过审议,对法规草案分别作如下处理:
(一)认为法规草案成熟的,将法规草案最后文本交付表决。
(二)认为法规草案需要提请市人民代表大会审议的,作出由常务委员会提请市人民代表大会审议的决定,市人民代表大会审议通过法规草案的程序由大会主席团决定。
(三)认为法规草案需要作较大修改的,交有关工作委员会组织修改并提出法规草案修改稿和对修改稿的说明,由主任会议决定提请常务委员会会议审议。
(四)认为制定法规条件不成熟的,作暂不制定该法规的决定,报省人民代表大会常务委员会备案。
第二十条 市人民代表大会常务委员会主任会议决定提请常务委员会审议的法规草案,在交付表决前,提请审议机关要求撤回的,经常务委员会主任会议同意,对该法规草案的审议即行终止,并报省人民代表大会常务委员会备案。
第五章 法规的通过、报批和公布
第二十一条 提交常务委员会表决的地方性法规草案,表决前应将最后文本在全体会议上全文宣读。
第二十二条 市人民代表大会常务委员会表决地方性法规草案,采用举手方式或其他方式,并以常务委员会全体组成人员过半数通过。
第二十三条 地方性法规经市人民代表大会常务委员会审议通过后,应报请省人民代表大会常务委员会批准。有关工作委员会应在通过之日后十五日内将报请批准的书面报告、地方性法规文本和说明、有关资料报送省人民代表大会常务委员会。
第二十四条 地方性法规经省人民代表大会常务委员会批准后,由市人民代表大会常务委员会发布公告。公告和法规在批准之日起二十日内在《淮南日报》上全文公布,并在《淮南市人民代表大会常务委员会会刊》上全文刊登。公布时应注明通过和批准的机关、时间。
第六章 附 则
第二十五条 地方性法规需要修改、补充和废止的,比照本规定的有关程序办理。
第二十六条 本规定由市人民代表大会常务委员会负责解释。
第二十七条 本规定自公布之日起施行。《淮南市制定地方性法规程序的暂行规定》同时废止。