征收农村集体土地过程中发生的权属纠纷不能作为山林土地权属纠纷来处理
王敬文
摘要
为了国家工业化、城市化建设，人民政府不可避免要征收农民集体所有的土地（包括林地）。目前，人民政府征收农民集体土地的情况比较多，而且征收的面积比较大。有些土地原本没有开发，经济利益没有产生，在农民集体未知其会征收之前，这些土地谁也不去经营管理，也不发生土地所有权纠纷，但一旦知道这些土地会征收后，由于现行土地价格和征地补偿标准比以前要高出许多倍，在经济利益等综合因素的影响下，征地范围内农民集体之间的土地所有权纠纷爆发。这类纠纷，其名是争土地权属，其实是争土地补偿费。笔者认为，如在人民政府的征收决定已生效之时，这类纠纷还未最终处理完毕的话，就不能再作为山林土地权属纠纷来处理了。但就目前而言，这类纠纷在一定范围内有普遍性，如不及时解决，极有可能引发社会问题，现以林地所有权纠纷为例，就上述观点作如下分析，并提出决定办法，仅供同仁探讨。
主题词：农民集体土地 征收 土地所有权纠纷 土地补偿费分配纠纷
一、林地所有权转移的时间
根据物权法第28条规定，因政府的征收决定，导致物权变更的，自征收决定生效时发生法律效力。政府对农民集体土地征收的行为，是一种具体行政行为。根据行政法的一般原理，政府的具体行政行为一经作出并送达给行政相对人，即具有法律效力。也就是说，对拟征收范围内的农村集体土地，经有决定权的人民政府作出征收决定（具体体现为经批准的征地方案）并进行了公告，征收决定即发生法律效力，征收范围内的林地，无论是否有所有权纠纷，其所有权均由农民集体所有转变成国家所有。即林地所有权转移的时间点，是征收决定公告之日，不是土地补偿费分配之日。
二、征收决定公告之后的纠纷性质
人民政府作出征收决定并予以公告之后，征收决定即发生法律效力，其林地所有权已由农民集体所有转变为国有。根据《征用土地公告办法》和《湖南省征地程序暂行规定》等有关规定，在人民政府作出征收决定前，国土资源部门会对拟征地的权属、地类、面积以及地上建筑物面积、数量等现状进行调查，以便确定具体的补偿对象和补偿费用。农民集体林地所有权纠纷，也大多是在这时爆发。纠纷发生后，处理程序复杂，经历时间较长。政府为提高行政效率，早日达到行政目的，一般不会等到纠纷解决后才作出征收决定。而是从实际出发，先将纠纷范围内的土地补偿等费用交有关部门提存，并将纠纷交有关部门处理，继续依法定程序作出征收决定，待纠纷解决之后，该纠纷范围内的土地补偿费等费用才按有关规定予以发放。
由于征收决定公告之后，征收范围内的林地，无论是否有所有权纠纷，其所有权均由农民集体所有转变成国家所有，真正意义上的林地所有权纠纷已不复存在。当事人所争的不再是林地所有权，而是该块林地相应的土地补偿费。也就是说，纠纷的性质已发生了改变，由林地所有权纠纷转化成了土地补偿费分配纠纷，由物权纠纷转化成了债权纠纷。
三、征收决定作出并公告之后，如把这些纠纷仍作为山林权属纠纷来处理，将出现法律障碍和逻辑错误，并且还有可能出现新的纠纷隐患
在征收决定已作出并公告之后，这些纠纷如继续作为山林权属纠纷来处理，那么除调解之外，政府裁决是必经程序，裁决的客体是林地所有权，裁决的结果是将争议林地的所有权确定给纠纷当事人中的一方或在当事人中将争议林地的所有权进行分割，即政府的裁决，是对争议地的物权进行裁决；如政府对争议地范围内的土地补偿费进行裁决，即对争议地所涉的债权进行裁决，则超出了法律的授权范围，存在法律障碍；如政府对征收范围内争议地的林地所有权进行裁决，因争议地已征收，其林地所有权已属国有，在所有权问题上不存在争议，政府对林地所有权的裁决失去了裁决的基础。政府的裁决结果无论是归争议双方的哪一方，其林地所有权都是农民集体，将已属国有的林地又裁决给农民集体，是违法行为，同时在土地所有权结果问题上存在逻辑矛盾，还会带来新的纠纷隐患。
四、解决办法
人民政府的征收行为生效之后，征收范围内的林地所有权纠纷转化成农民集体之间的土地补偿费分配纠纷，这类纠纷仍属平等主体之间的债权纠纷。笔者认为，从建设社会主义法治国家的角度出发，有纠纷，就要有解决纠纷的法律途经。尽管现行的法律及司法解释，对这类纠纷如何解决，没有作出明确、具体的规定，但这类纠纷应归入人民法院的受案范围，将司法程序作为解决此类纠纷的最后途经。其理由是：
（一）根据民法一般原理，任何平等主体之间的民事纠纷，人民法院都应当有管辖权。在断案时，如没有直接的法律依据，则可以将法律原则及相似的法律作为依据。
（二）《民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。该规定虽然比较原则，但可理解为已将这类纠纷包括在人民法院的受案范围之内。
（三）《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）中规定，承包地征收补偿费用分配纠纷属人民法院的受案范围。当然，该司法解释中规定的纠纷一方当事人是农民集体组织，另一方当事人是该农民集体组织内的成员。但从另一角度分析，既然这种农民集体组织与该组织内部村民之间的具有主体不平等性的纠纷，仍属人民法院的受案范围。那么，这类属平等主体的农民集体组织之间的纠纷就应属人民法院的受案范围。
所以，征地之后，这类由征地范围内的原农民集体林地所有权纠纷转化而成的土地补偿费分配纠纷，可以先协商、调解，如协商、调解不成，则由纠纷当事人向人民法院提起民事诉讼，或者由纠纷当事人直接向人民法院提起民事诉讼。
参考文献：
（1） 中华人民共和国物权法（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，主席令第62号公布，2007年10月1日起施行）。
（2） 中华人民共和国森林法（1984年通过，根据1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修正）。
（3） 中华人民共和国土地管理法（1986年通过，根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修正）。
（4） 《征用土地公告办法》， 2001年10月18日国土资源部第9次部务会议通过，中华人民共和国国土资源部令第10号公布，自2002年1月1日起施行。
（5） 湖南省征地程序暂行规定（湖南省人民政府办公厅湘政办发[２００５]５１号，二００五年十一月十七日公布）。
（6） 中华人民共和国民事诉讼法（１９９１年４月９日第七届全国人民代表大会第四次会议通过，根据２００７年１０月２８日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第一次修正根据２０１２年８月３１日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第二次修正）。
（7） 最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（法释[2005]6号）。
注：
作者系资兴市人民政府山林权属纠纷调处办公室工作人员。
地址：资兴市林业局院内。邮码：423400。
电话：0735－3335432.
2013年1月7日