浙江省人民政府


浙江省耕地质量管理办法

浙政令〔2010〕285号


　　《浙江省耕地质量管理办法》已经省人民政府第61次常务会议审议通过，现予公布，自2011年3月1日起施行。

　　

　　省长

　　二○一○年十二月二十一日

　　（此件公开发布）

　　

　　浙江省耕地质量管理办法

　　第一章 总则


　　第一条 为了加强耕地质量管理，增强耕地综合生产能力，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
　　第二条 本省行政区域内耕地质量的保护、建设和管理等活动，适用本办法。
　　第三条 本办法所称耕地,是指用于种植农作物的农用地，具体认定标准按照国家和省人民政府有关规定执行。
　　本办法所称耕地质量，是指耕地地力和环境、基础设施水平以及对农作物的适宜性等综合因素的优劣程度。
　　第四条 县级以上人民政府应当加强对耕地质量管理工作的领导，建立健全耕地质量管理制度，加强耕地质量保护，增加资金投入，将耕地质量调查、监测、保护和监督管理等所需经费纳入同级财政预算；落实耕地质量管理责任，将耕地质量管理纳入耕地保护目标责任考核内容。
　　乡镇人民政府（含街道办事处，下同）负责做好本行政区域内耕地质量保护、建设和管理的有关工作。
　　第五条 县级以上人民政府农业和国土资源行政主管部门按照职责分工，负责耕地质量保护、建设和管理。县级以上人民政府农业行政主管部门所属的土壤肥料工作机构承担耕地质量调查、监测和评价等有关具体事务性工作。
　　县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照职责分工，负责耕地环境污染防治监督管理的有关工作。
　　县级以上人民政府发展和改革、财政、住房和城乡建设（规划）、水利、林业等有关部门按照各自职责，做好耕地质量管理的相关工作。
　　第六条 农村集体经济组织或者村民委员会应当依法履行耕地质量保护和建设义务，督促农业生产者合理利用耕地，制止破坏、损害耕地质量违法行为的发生。
　　第七条 农业、国土资源行政主管部门应当加强对耕地质量保护、建设情况的监督检查。被检查单位和个人应当如实提供有关情况和资料，不得拒绝。
　　任何单位和个人都有保护耕地质量的义务，有权对破坏、损害耕地质量的违法行为进行举报。
　　第八条 省国土资源、农业行政主管部门应当组织建立本省耕地管理信息系统，加强信息交流，实现信息共享，及时反映耕地数量和质量变化情况。

　　第二章 规划和监测


　　第九条 县级以上人民政府应当组织国土资源、农业、发展和改革、财政、住房和城乡建设（规划）、环境保护等有关部门，根据土地利用总体规划、城乡规划和本行政区域内耕地质量状况，制定耕地质量保护与建设中长期规划，报上一级人民政府批准后公布实施。
　　耕地质量保护与建设中长期规划应当明确耕地质量保护与建设的布局、具体安排、质量要求和质量提升措施。
　　第十条 农业行政主管部门应当建立耕地质量长期定位监测网点，设立标志，对耕地质量状况进行监测。耕地质量监测的内容包括土壤有机质、酸碱度、氮磷钾等肥力指标和重金属等污染物指标。
　　任何单位和个人不得破坏、损坏或者擅自移动耕地质量监测网点的设施和标志。因建设需要确需调整耕地质量监测网点的设施和标志的，建设单位应当征得批准设立该监测网点的农业行政主管部门的同意，并承担调整所需的费用。
　　第十一条 根据有机质含量和理化性状等土壤本身特性、自然条件和基础设施指标，以及重金属含量等环境状况，将耕地质量分为相应的等级。耕地质量分等定级标准由省农业会同国土资源、环境保护行政主管部门依据国家有关规定制定。
　　县级人民政府应当根据耕地质量分等定级标准，组织农业、国土资源行政主管部门对本行政区域内的耕地进行分等定级。
　　第十二条 农业行政主管部门应当会同环境保护、国土资源等有关部门对耕地质量状况进行调查和评价，定期向本级人民政府报告耕地质量变化状况与发展趋势。


　　第三章 质量保护


　　第十三条 农村集体经济组织或者村民委员会与承包方签订农村土地承包合同时，应当明确承包耕地质量等级、保护义务和违约责任。农村土地承包经营权流转时，原农村土地承包合同载明的耕地质量保护义务应当同时转移。
　　第十四条 农业生产者应当保护耕地耕作层，改善耕作条件，合理使用耕地，保持和培肥地力。
　　农业产业结构的调整，不得破坏耕地的种植条件。
　　第十五条 农业生产者应当安全合理地使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品，防止对耕地造成污染。
　　第十六条 任何单位和个人不得有下列行为：
　　（一）违法向耕地排放或者倾倒废水、固体废物和其他有毒有害物质；
　　（二）施用未经无害化处理或者虽经处理但仍不符合国家规定要求的污泥以及其他有机废弃物。
　　第十七条 发生耕地污染事故时，农业生产经营者及有关单位和个人应当立即向当地环境保护、农业行政主管部门报告，并采取措施消除或者减轻危害。环境保护、农业行政主管部门接到报告后，应当会同国土资源等有关部门和单位查明污染源及责任人，督促责任单位或者个人提出并实施被污染耕地的治理措施，限期达到相应的耕地质量要求。污染治理所需费用，由责任单位或者个人承担。对无法确定污染责任人或者责任人丧失能力的，由县级人民政府组织治理污染，并承担所需费用。
　　对已经遭受污染的耕地，县级人民政府应当组织环境保护、农业、国土资源等行政主管部门进行治理和修复。对不适宜特定农产品生产的耕地，县级以上人民政府应当按照有关法律规定对其生产功能进行调整。
　　第十八条 任何单位和个人不得破坏耕地种植条件。
　　因人为因素破坏耕地种植条件需要进行技术鉴定的，由农业行政主管部门或者法律、法规、规章规定的其他部门和机构组织鉴定。技术鉴定规范由省农业行政主管部门会同有关部门制定并公布。国家另有规定的，从其规定。
　　第十九条 工程建设项目确需征占用耕地的，应当按照先补后占、占补平衡的要求，补充划入与征占用耕地质量相当的耕地。
　　工程建设项目确需征占用标准农田的，标准农田补充划入方案需经省农业行政主管部门审核同意。国土资源、农业行政主管部门应当按照职责分工，对补充划入的标准农田进行审核，在标准农田建设竣工图上勾划出补充划入地块的四至，并签署意见。补充划入的标准农田原则上为一等田，从标准农田建设储备库中划入。
　　第二十条 补充耕地质量未达到征占用耕地质量等级的，县级人民政府或者设区的市人民政府应当组织农业、国土资源等有关部门制定补充耕地质量提升方案，报省农业、国土资源行政主管部门备案后组织实施并限期完成。补充耕地质量提升方案应当包括耕地质量建设标准、建设期限、资金数量、责任单位和责任人等。补充耕地质量提升所需资金纳入征占用耕地成本。
　　补充划入的标准农田质量提升建设期限届满时，由省农业行政主管部门组织进行专项验收。
　　第二十一条 下列耕地质量状况，由省或者设区的市农业行政主管部门进行评定，并出具评定意见：
　　（一）因征占用耕地需要补充划入的耕地；
　　（二）耕地建设项目中的耕地。
　　农业行政主管部门对耕地质量进行评定时，应当组织有关专家进行实地踏勘，采集土壤样品，由有资质的土壤肥料质量检测机构进行检测。农业行政主管部门根据土壤肥料质量检测机构的检验报告等相关情况，出具耕地质量评定意见。
　　耕地质量评定技术规范由省农业行政主管部门会同有关部门另行制定。
　　农业行政主管部门的耕地质量评定意见应当作为耕地建设项目竣工验收的重要依据。
　　第二十二条 工程建设项目征占用或者临时占用耕地，造成毗邻耕地基础设施损毁的，工程建设单位应当及时修复并承担所需费用。


　　第四章 质量建设


　　第二十三条 鼓励、支持农业生产者种植绿肥，秸秆还田，施用有机肥。
　　对农民专业合作组织和种粮大户等农业生产者开展绿肥种植、秸秆还田、施用有机肥的，县级以上人民政府应当在资金上予以支持。具体办法由省财政部门会同省农业行政主管部门制定。
　　县级以上人民政府应当组织储备培肥地力所需的绿肥种子等农用物资。
　　第二十四条 县级以上人民政府应当积极推进中低产田改造、农业综合开发、土地整理开发、土地复垦等耕地建设项目，并明确耕地质量建设标准。
　　第二十五条 工程建设项目征占用耕地的，应当对征占用耕地的优良耕作层进行剥离。优良耕作层剥离所需费用列入供地成本。
　　确因特殊情形，对耕地优良耕作层剥离有困难的工程建设项目，经设区的市人民政府或者县级人民政府同意并报省国土资源、农业行政主管部门备案后，可以不实施耕地优良耕作层剥离。
　　第二十六条 剥离的耕地优良耕作层应当用于土壤改良。耕地优良耕作层剥离由县（市、区）或者设区的市国土资源行政主管部门在供地前组织实施。
　　耕地优良耕作层标准，由设区的市农业行政主管部门会同国土资源行政主管部门确定。
　　第二十七条 设区的市、县级人民政府应当组织做好标准农田储备项目的建设。国土资源、农业等行政主管部门在审查标准农田储备项目建设方案时，必须进行实地踏勘，在项目规划图上勾划出建设地块四至并签字。
　　国土资源、农业行政主管部门应当按照验收规范对标准农田储备项目进行实地验收，项目规划图和竣工图必须一致。验收人员应当在项目竣工图上签字。
　　

第五章 法律责任


　　第二十八条 对违反本办法规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
　　第二十九条 县级以上人民政府和农业、国土资源、环境保护、财政等有关部门违反本办法规定，有下列行为之一的，由有权机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）提供虚假资料或者拒绝、阻碍耕地质量监督检查的；
　　（二）未按照规定进行耕地质量评定的；
　　（三）未按照本办法规定进行审核、审查、验收的；
　　（四）未按照本办法规定对耕地优良耕作层实施剥离的；
　　（五）有其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权行为的。
　　第三十条 违反本办法第十条第二款规定，破坏、损坏或者擅自移动耕地质量监测网点的设施和标志的，由农业行政主管部门责令改正，恢复原状；不能恢复原状的，责令赔偿损失；可以处200元以上2000元以下的罚款。
　　第三十一条 违反本办法第十六条第（一）项规定，向耕地排放或者倾倒废水、固体废物和其他有毒有害物质的，由环境保护行政主管部门按照环境保护的有关法律、法规和规章规定处罚。
　　违反本办法第十六条第（二）项规定，施用未经无害化处理或者虽经处理但仍不符合国家规定要求的污泥以及其他有机废弃物的，由农业行政主管部门责令改正，可以处1000元以上2万元以下的罚款。
　　第三十二条 违反本办法第十八条第一款规定，破坏耕地种植条件的，由国土资源行政主管部门责令限期改正或者治理；逾期未治理的，由国土资源行政主管部门代为治理，所需费用由违法行为人承担；按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，可以处耕地开垦费2倍以下的罚款。
　　第三十三条 违反本办法第二十二条规定，造成毗邻耕地基础设施损毁的，由农业行政主管部门责令限期修复；逾期未修复的，由农业行政主管部门代为修复，所需费用由责任人承担；可以处1000元以上2万元以下的罚款。


　　第六章 附则


　　第三十四条 本办法自2011年3月1日起施行。

　　



清末法律改革取法日本的原因分析

刘红军
安徽大学法学院，合肥 (412008)


【摘 要】：中国古代传统法律以儒家宗法伦理价值为内在精神，以以刑为主、诸法合体的法律结构体系为其外部形式，这种传统法律曾经统治中国长达2000多年。伴随着震耳欲聋的枪炮声，20世纪初叶晚清政府从增强国力、延续其统治的愿望出发，开始法律变革，中国传统封建法律开始向近代资本主义法律转型。传统西方列强与日本都成为清廷羡慕与效仿的对象，而诸国之中，日本起到了非常重要的作用。为什么日本能对清末法律改革影响如此之大，本文将对此作出分析。

【关键词】:清末修律 取法日本 原因
一、清末推行法律改革的历史原因
鸦片战争后，中国被迫与英国、法国等西方列强签订了《天津条约》、《北京条约》等一系列不平等条约，割地、赔款使中国蒙受了极为惨重的损失。从此，自给自足的自然经济被打破，中国国门洞开，更加依赖于世界资本主义体系。中国实施清末修律的最直接动因主要来自西方资本主义列强的压力。赔款削弱了清政府的经济实力，大量的割地求和损害了清政府的领土主权，而众多的租界和领事裁判权的出让使得清政府偏安一隅的统治极为不安。
领事裁判权是帝国主义国家通过不平等条约在半殖民地国家取得的一项司法特权。它是帝国主义国家通过驻外领事等机构，对在半殖民地国家领土内的本国侨民，根据本国的法律行使司法管辖权的制度。根据不平等条约的规定，在中国享有领事裁判权的侨民，在成为民事、刑事诉讼中的被告时，只能由该国在中国的领事按其本国的法律裁判，中国司法机关无权过问。英国、美国、法国、意大利、俄国、德国、日本等20余个帝国主义列强先后通过条约或者援引最惠国待遇条款，相继在中国取得了领事裁判权。为了行使领事裁判权，帝国主义列强在中国设立了由其驻华领事充任审判官的领事法庭，审理轻微的民事和刑事案件。对于比较重大的民事和刑事案件，则由各国设在邻近中国的附属国法院或其本国法院审理。领事裁判权对国家属地优越权的侵犯，使中国的政治和法律遭到巨大损害。当中国公民成为民事或者刑事诉讼的被害人或者原告人时，其合法权益受到侵害却往往得不到法律的保护，而列强在华犯罪侨民或者民事侵权人往往受到庇护。其直接后果是，外国在华的不法侨民愈来愈横行霸道，无恶不作，中国人民的反抗愈演愈烈。
为了增强国家的实力，延续其统治，清政府绞尽脑汁，但甲午战争的失败使得以实业救国为目的的洋务运动成为了泡影，清政府不得不寻求制度救国的途径。戊戌变法的失败和日本在日俄战争中的胜利聚集了社会中大量要求学习烈强、改变法制的能量。清朝末年颇有影响的一些知识分子也积极呼吁变法。面对着各方面的压力，1902年5月13日，清朝的最高统治者终于发布谕旨:“现在通商交涉事益繁多，著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理。”
变法已成定局，清政府不得不派人出国，寻求良策。1905年，清政府派五大臣出洋考察西方，以求找到维系清政府集权统治的良方。修订法律大臣沈家本等人在1905年4月24日《删除律例内重法折》中指出：“方今改订商约，英、美、日、葡四国均允中国修订法律，首先收回治外法权，实变法自强之枢纽。臣等奉命考订法律，恭绎谕旨，原以墨守旧章，授外人以口实，不如酌加甄采，可默收长驾远驭之效。” [1]由此可见，清政府选择了以收回治外法权为突破口的变法自强。
二、取法日本的原因分析
1905年，清政府派载泽、戴鸿慈、端方、李盛钵、尚其亨五大臣分两路考察政治，一路赴日本、英国、法国、比利时等，一路赴美国、俄国、德国、意大利等。1907年，再次派考察政治大臣达寿、于式枚，分别考察日本、德国宪政。但是以从英美帝国主义手中收回治外法权为直接目的的清末法律改革为什么没有直接效法英美而是钟情于日本呢?
（一）维护君权在封建集权中的霸权
从五大臣分两路考察政治后的结论即刻明白，五大臣评价和取法西方的一个基本前提是“择各国政治之中与中国政体相宜者”，即以当时中国君权至上和中央集权政体作为评价西法的标准和决定采取何种态度的依据。戴鸿慈、端方考察美国后认为“美国以工商立国，纯任民权，与中国政体，本属不能强同”。[2]348载泽对英国考察后认为英国国王权力很小，行政权也归内阁所有，“英皇无形之影力”，且“其特色实在地方自治之严密”，故结论为“自非中国政体所宜”。[2]349（载泽、戴鸿慈考察日本后认为，“政柄操于君上，民无不通之隐君有独尊之权”。[2]347（大有一见如故和相见恨晚之感，这与清政府不谋而合。戴鸿慈考察德国后认为德国皇帝拥有广泛的权力，与中国最相似。在五大臣考察列强后，清政府出于保留封建君权的目的，做出了“远法德国，近采日本”的决定。清政府希望用皇权的意志和力量对社会进行改革和重组，运用列强先进的法制武器来巩固统治。
(二)日本胜利的巨大诱惑
除了维护君权在封建集权中的霸权外，日本在短短10年间取得了两次战争的巨大胜利也大大地刺激了国人。日本几十年前还是一个弱国，与西方列强交战还是战败国。但是明治维新、甲午战争，特别是日俄战争后，日本迅速崛起的现实极大地刺激了晚清政府和国内的知识界，变法成功的日本引起了国人的关注，其政治制度特别是法律制度自然成了同样急于摆脱尴尬地位的中国人效仿的对象。“甲午一战使向以天朝大国为尊的清王朝大为震惊，举国上下受到极大的刺激……其原因一是在历史上日本曾经为中国的藩属国，近代以来也一直受西方列强的欺凌，经过明治维新后其国力大增，不得不让清廷刮目相看……于是一部分忧国忧民的知识分子及青年急欲至日本探究日本速强的原因，而清廷中的一些大员也欲借鉴日本的经验，使中国的变法取得速效”。[3]“日本旧时制度，唐法为多。明治以后，采用欧法，不数十年，遂为强国。是岂徒慕欧之形式而能若是哉?其君臣上下同心同德，发愤为雄，不惜财力以编译西人之书，以研究西人之学，弃其糟粕而撷其英华，举全国之精神，胥贯注于法律之内，故国势日张。非偶然也”。[4]袁世凯等都认为取法日本可收事半功倍的效果。
(三)经济成本的原因
清末的财政状况非常吃紧，而战败赔款更是雪上加霜，贫穷的财政使得花在变法上的钱也是少之又少。由于地域较近，效法方便，晚清直隶籍重臣张之洞在其名著《劝学篇》里讲的十分明白：路近省费，易考察；文字、风俗相近，易懂和易仿行。在经济成本的影响下，张之洞，沈家本，袁世凯等朝廷大员都大力推动赴日留学，赴日留学与日剧增。中国官民对日本的游历和考察形成了留学以短期为主、长期为辅，游学以考察与听课相结合的相对固定模式。据统计，晚清数年间直隶地区赴日游学和游历两项人数总和累计达数千人之多，[5]由此可见留日之甚。
日本教习的较低薪水也是原因之一。除了派员赴日研习之外，清政府还直接从日本聘请教习赴华任教。同英美等国家的教习相比，除少数名教习以外，日本教习的薪水较低，这使得清政府更愿意聘请日本教习来华任教。根据日本外务省在明治四十二年所编的《清国佣聘本邦人名表》，月薪高于300元的日本教习仅占总人数的17％左右，而欧美教习的月薪普遍在300元以上。[6]
(四)翻译人才紧缺的原因
清末刑律改革过程中，外国刑法书籍翻译工作一直是修订法律馆的重要内容，但精通外文人才紧缺。如同梁启超所言：“日文发音少，所有发音在中文中都有，文法不复杂，大部分词汇与中文有关，60—70％的语言都用汉字书写。”[7]沈家本也说“各国法学各自为书，浩如烟海，译才难得，吾国中不多见”，“日本则我同洲、同种、同文之国，译和文非若西文之难也”。[8]从开馆译书到改革停止，据粗略统计，大约共翻译了103种法律书籍，其中日本占38种。大量日本刑法书籍的传人和发行，不仅清朝立法者懂得了西方资本主义刑法，而且社会各界也了解了中西刑法，有利于缓解刑律改革的社会阻力，扩大了社会影响，对修订刑律是一种大促进。正如沈家本所说：“夫今日法律之名词，其学说之最新者，大抵出于西方而译自东国。”[1]2153这样，由于翻译人才紧缺的原因，日本就成为了中国学习西法的最主要的国家。
(五)日本政府的推动
由于日本与我国同种，与我国民交往时排斥较小，也无宗教信仰的冲突，加之日本与我国国情相近，民俗相仿，日文也与中文相通较多，比西文易学，故甲午战争后我国人民在渴望变法救国的大环境下都愿意向日本学习。
日本政府出于削弱俄国在华的势力和影响，并最终称霸中国的需要，从明治维新后，特别是从1895年起加强了从外交上对清朝的经营，拼命向中国推销其变法成就，特别是政治法律制度，如时任日本驻华公使的矢野文雄就曾公开向日本政府建议倾全力吸纳清国留学生，这样做的好处是“修习法律、文学的学生等，必会依旧日本的制度来筹划清国将来的发展。事若至此我国势力在大陆的影响，岂不无可限量”![9]日本的劝诱，引起了急于变法的中国人的积极响应。就这样，在日本政府的推动下，中国出现了效法日本的浪潮。据学者统计清末民初留日的法政学生总数大致在4000人左右，可见当时取法日本之盛。
三、结语
清末救亡图存的法律变革中，传统的法律体系被船坚炮利迅速撕毁，清政府在惊慌失措中作了大量的尝试。在洋务运动和百日维新失败后，面对着国内外的巨大压力，清政府为了苟延残喘，不得不接受了变法的道路。在面对众多的岔路口时，被迫变法的清政府做出了取法日本的选择。为什么是日本而不是传统列强和法制先进的欧美诸国?看似偶然，实则必然。在不愿意变法的情况下，在没作好变法的精神准备下，在没对变法的困难作出充分的估计和应对下，在财力匮乏和人才奇缺的情况下，清政府被急于变法的社会推进了变法的时代洪流中，不得已选择了一条成本最低的道路。
这场变法以巩固清政府的中央集权为目的、以收回治外法权为直接动因，清政府怀着对未来的美好向往，在准备不足的情况下选择了一条成本最低的变法道路，而这一切又对变法的目的和效果埋下了隐患。清政府希望以最小的成本来巩固它的千秋大业，但却开启了中国法律向近现代转型的大门。清末法律改革最终体现为由国家最高统治者发动、通过自上而下的行政程序推行的全方位的法律变革。

参考文献：
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[2]张晋藩．中国法律的传统与现代化[M]．北京：中国民主与法制出版社，1996：348．
[3]丁相顺．晚清赴日法政留学生与中国法制近代化的再思考[J]．金陵法律评论，2001年春季卷。
[4]沈家本．寄移文存卷六•新译法规大全序[M]．北京：中华书局，1985．
[5]金淑琴．直隶省新式教育发展概况[M]．石家庄：河北人民出版社，1992：32．
[6]清华大学校史编写组•清华大学校史稿[M]．北京：中华书局，1981：17．
[7]费正清，刘广京．剑桥中国晚清史[M]．北京：中国社会科学出版社，1985：405．
[8]李贵连．沈家本传[M]．北京：法律出版社，2000：382．
[9]孙雪梅．清末民初中国人的日本观[M]．天津：天津人民出版社，2001：26．