辽宁省盘锦市人民政府


关于转发《盘锦市实施行政许可投诉举报办法》、《盘锦市统一受理行政许可申请和统一送达行政许可决定有关规定》、《盘锦市行政许可公开办法》、《盘锦市行政许可监督有关规定》的通知
双区政办发[2005]4号


各街道办事处，区政府各部门，天河新区管委会：

盘锦市人民政府关于《盘锦市实施行政许可投诉举报办法》、《盘锦市统一受理行政许可申请和统一送达行政许可决定有关规定》、《盘锦市行政许可公开办法》、《盘锦市行政许可监督有关规定》已颁布实施，现转发给你们，请遵照实施。

二00五年三月八日

盘锦市实施行政许可投诉举报办法


第一条 为切实规范行政机关实施行政许可的行为和被许可人从事行政许可事项的活动，维护公共利益和社会秩序，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 在本市行政区域内，公民、法人和其他组织对行政机关违法实施行政许可行为和被许可人违法从事行政许可事项的投诉和举报，以及有关部门对投诉和举报内容的核实、处理，适用本办法。

第三条 行政许可实施机关及其上一级行政机关或监察机关是受理、核实、处理投诉和举报案件的责任机关（以下简称投诉举报责任机关）。

行政许可实施机关及其上一级行政机关的法制机构负责具体办理有关投诉、举报事宜。

第四条 投诉举报责任机关需要投诉和举报人作为证人，应为投诉和举报人保密。

投诉举报责任机关在办理署名的投诉和举报案件时，应将办理结果告知投诉人和举报人。

第五条 公民、法人和其他组织有权对本市各级行政机关违反《行政许可法》规定设定的行政许可进行投诉和举报。

第六条 投诉举报责任机关应将办理结果公开。

第七条 公民、法人和其他组织有权对行政许可实施机关及其工作人员的下列行为进行投诉和举报：

（一）滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人，作出准予行政许可决定的；

（五）不依法受理行政许可申请和送达行政许可决定的；

（六）应当公示的内容未依法予以公示的；

（七）对不予受理的行政许可申请或不予行政许可的事项，未说明理由的；

（八）对符合行政许可条件的申请人不予行政许可的；

（九）在办理行政许可或在实施监督检查过程中，索取、收受他人财务或谋取利益的；

（十）违法收费，截留、挪用、私分或变相私分所收费用的；

（十一）其他违反《行政许可法》行为的。

第八条 公民、法人和其他组织对被许可人的下列行为有权投诉和举报：

（一）违法从事行政许可事项的；

（二）直接关系公共利益的特定行业的被许可人擅自停业、歇业的；

（三）其他违反《行政许可法》行为的。

第九条 投诉举报责任机关接到投诉和举报后，职权范围内的，应当依法处理；非职权范围内的，应当在5个工作日内转送到所属职权范围内的行政机关依法处理。

第十条 公民、法人和其他组织对本办法第六条所规定的事项的投诉和举报，投诉举报责任机关应当在自收到投诉和举报之日起15日内依法作出处理。

第十一条 公民、法人和其他组织对本办法第七条所规定的事项的投诉和举报，投诉举报责任机关应当在自收到投诉和举报之日起20日内依法作出处理。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第十二条 公民、法人和其他组织对本办法第九条规定的事项的投诉和举报，投诉举报责任机关应当在自收到投诉和举报之日起30日内依法作出处理。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第十三条 本办法所规定的期限以工作日计算，不含法定节假日。

第十四条 本办法在施行中的具体问题，由市政府法制办负责解释。

第十五条 本办法自发布之日起施行。

盘锦市统一受理行政许可申请和统一送达
行政许可决定有关规定


第一条 为规范行政许可的受理和送达，提高行政效率，根据《中华人民共和国行政许可法》有关规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 在行政区域内，同一行政许可需要行政许可实施机关（含法律、法规授权实施行政许可的组织）内设的多个机构办理的，应确定一个机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定。
在行政审批服务中心集中办理的行政许可事项，按有关规定办理。

第三条 行政许可实施机关对统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定的机构（以下简称受理送达机构）可在内设的综合办事机构中确定。

具有办理行政许可相关职责的内设机构（以下简称相关内设机构），负责对申请材料的审查，并提出处理意见。

第四条 受理送达机构接到行政许可申请人提交的申请材料后应立即送相关内设机构进行审查。

第五条 对申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，能够立即作出决定的，相关内设机构应立即草拟行政许可决定，并送受理送达机构。

第六条 需要两个以上行政许可实施机关相关内设机构办理的行政许可事项，由相关的内设机构分别提出意见，由受理送达机构指定相关内设机构负责草拟行政许可决定。

第七条 受理送达机构收到相关内设机构草拟的行政许可决定后，应立即送本机关行政负责人批准，制作行政许可决定，送达申请人。

第八条 申请人提交的申请材料不齐全或不符合法定形式，相关机构应提出一次性告知申请人需补正的全部内容的意见，并送受理送达机构。

第九条 受理送达机构收到相关内设机构的意见后，应在5日内以书面形式告知申请人。

第十条 除当场作出行政许可外，受理送达机构对符合法定条件的行政许可申请应当在受理之日起20日内送达行政许可决定。

第十一条 行政许可决定不能在受理之日起20日内作出的，相关机构提出延长期限的书面意见和理由，由受理送达机构报本机关行政负责人批准，可以延长10日，并将延长期限和理由告知申请人。

第十二条 本规定所规定的期限以工作日计算，不含法定节假日。

第十三条 本规定在施行中的具体问题，由市政府法制办负责解释。

第十四条 本办法自发布之日起施行。

盘锦市行政许可公开办法


第一条 为规范行政许可行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关正确行使行政许可权，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 依法具有行政许可权的行政机关，法律、法规授权实施行政许可的组织，应将其实施行政许可的法定职权范围、法定授权范围，经本级人民政府法制机构确认后予以公告。

第三条 行政机关在法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，委托其他行政机关实施行政许可的，委托机关应将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

第四条 委托机关收回委托、变更委托行政机关、变更委托实施行政许可内容的，亦应按本办法第三条规定公告。

第五条 行政机关应将法律、法规、规章规定的有关行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限，以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所便于公众阅览的位置公布。

第六条 行政机关不得将未经公布的有关行政许可规定作为实施行政许可的依据。

第七条 行政许可的实施结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开。

第八条 行政机关应将其作出的准予行政许可决定置于办公场所或者载于互联网公示，供公众免费查阅。

第九条 公民、法人和其他组织申请行政机关提供实施行政许可相关信息的，除依法不予公开的信息外，行政机关应当无偿予以提供。

第十条 本办法在施行中的具体问题，由市政府法制办负责解释。

第十一条 本规定自发布之日起施行。

盘锦市行政许可监督有关规定


第一条 为加强行政许可实施的监督工作，及时制止和纠正违法行政许可行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本规定所称行政许可监督，包括上级人民政府对下级人民政府的监督，各级人民政府对本级行政许可实施机关的监督，上级行政许可实施机关对下级行政许可实施机关的监督。

第三条 地方各级人民政府履行的监督职责，由其法制机构具体负责。监察机关依据《行政许可法》规定，履行监督职责。

第四条 行政许可实施机关应建立行政许可内部监督制度，其法制机构负责有关行政许可的指导、监督和协调工作。

第五条 地方各级人民政府及其行政许可实施机关在制定规范性文件时，不得设定行政许可；对行政许可条件作出具体规定的，不得增设违反上位法的其他条件。

第六条 行政许可实施机关应严格按照《行政许可法》规定和本市相关配套制度的要求受理行政许可申请和作出行政许可决定。

第七条 行政许可实施机关应建立信息公开制度。有关信息除在办公场所公示外，其职责、权限等内容经确认后，应通过当地主要媒体予以公告。

第八条 行政许可实施机关应当建立行政许可申请的统一受理和行政许可决定的统一送达制度。

第九条 行政许可实施机关应建立行政许可听证制度。对于法律、法规、规章规定实施行政许可应听证的事项或涉及公共利益、他人利益的事项应组织听证。

第十条 行政许可实施机关应建立行政许可投诉举报制度。对于法律、法规章规定实施行政许可应听政的事项或涉及公共利益、他人利益的事项应组织听政。

第十一条 行政许可实施机关及其工作人员实施的行政许可行为，直接关系他人的重大利益，不告知该利害关系人的，或者延期办理行政许可超过法定期限的，由本级人民政府或上级行政许可实施机关责令改正。

因上述行为给行政许可申请人造成财产损失的，由实施该行政许可的行政机关依法予以赔偿。

第十二条 行政许可实施机关实施行政许可，拒绝听取申请人、利害关系人意见和未告知申请人延期理由的，由本级人民政府或上级行政许可实施机关责令改正。

第十三条 行政许可实施机关自作出准予行政许可决定之日起10内未颁发、送达行政许可证件的，或者未加贴标签、未加盖检验、检测印章的，由本级人民政府或者上级行政许可实施机关责令改正。

第十四条 行政许可实施机关按照法律、法规、规章的规定履行对被许可人的监管责任，被许可人不履行规定义务的，行政许可实施机关应当责令限期改正或依法采取有效措施督促其履行义务。

第十五条 对行政许可实施机关的工作人员在办理行政许可或实施监督检查过程中，索取、收受他人财物或谋取其他利益，不构成、犯罪的，除给予行政处分外，本级人民政府或者上级行政许可实施机关可暂停或取消有关行政执法人员的执法资格。

第十六条 行政许可监督工作人员在执行职务时，应出示行政执法监督证件。

第十七条 行政许可监督工作人员开展行政许可监督工作时，可以调阅实施行政许可的案卷材料，亦可向行政许可申请人、直接利害关系人调查取证。

行政许可监督人员进行行政许可监督的具体工作时，实施行政许可的机关及其工作人员不得拒绝。

第十八条 行政许可实施机关及其工作人员违反《行政许可法》及本规定，依法由上级机关或者监察机关追究其行政法律责任。

第十九条 本规定所规定的期限以工作日计算，不含法定节假日。

第二十条 本规定施行中的具体问题，由市政府法制办负责解释。

第二十一条 本规定自发布之日起施行。



在新中国的立法史上，还没有任何一部法律像物权法那样在立法过程中命运多舛，饱受争议。即使是这部法律颁布之后，围绕它的争议依然频繁见诸报端。

虽然物权法已经实施近五年，但实践中的诸多因素决定着物权法的有效实施仍然面临着一些难以在短时间内解决的困难：

１.经济发展水平的制约。比如物权法第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了征收必须基于公共利益的需要才能进行，但对于何为公共利益并没有做出明确的界定。有人认为之所以界定“公共利益”很困难，与当前的经济发展水平是有关联的。

２.物权法作为规范财产归属和流转的基本法律，其实施本身就必须借助于具体而有效的配套法律规范来实现，对于我国这样一个始终处于变革中的国家，各种利益关系始终处在变革之中，再具前瞻性的法律规定也有可能很快不合时宜，而实践中不断产生的新问题使得前瞻本身同样困难。目前我国除了前面提到的一些法规尚不能与法律有效衔接，还有很多相关法律制度尚属空白，无法形成解决问题的合力。尤其是在许多领域，仍然是只有政策而没有法律，政策大于法律，这无疑增加了运用物权法实现规则之治的难度。

３.物权法本身仍有不足。立法的过程始终伴随着各种利益的博弈，比如物权法第七十四条有关小区车位、车库的归属的规定，就是多种利益斗争的结果。因此，最终颁布的立法文本必定是多方利益妥协的产物，而不是真理战胜谬误的结果，不可能完全符合民法的基本理论和基本共识。

４.社会公众基于自身的期许对物权法进行了“意识形态化”的解读，并由此产生了很多有失偏颇的看法。现实中，一些人以物权法作为谋求个人不当利益的旗号，对物权法做符号意义的解读，只宣称自己的权利，而漠视自己的义务，这一问题的存在也影响了物权法的实施。

由上原因，重新定位物权法的目的在于有效地实施物权法，使其发挥“规则之治”的作用。而物权法的有效实施，实现其从纸面向实践的转化，司法机关任重而道远。

在社会现实语境下破解物权法难题

《法国民法典》的起草者波塔利斯就曾指出：“法律一旦成文就会以它被写成的样子存在下去。人却相反，他们永不停歇，他们总是在行动。这种不断的运动带来的后果因环境不同而不同，随时都会产生一些错综复杂的新情况、新事件和新结果。”所以司法者既要依据现有成文法律进行审判，又要让固定成形的法律能够运用于鲜活的生活，通过对法律的理解和解释，正确适用法律，从而做出公正妥当的司法裁判。

一部成功的物权法，固然需要移植具有普适性的基本物权规则，但更需要立足于本国的现实体制、历史文化、道德意识、传统习惯等等。因此，在我国的物权法中，处处可见“中国特色”。譬如：平等保护的中国式物权原则，民生至上的中国式物权关怀，以及在土地权益等中国式物权难题方面留有巨大的探索空间等。另一方面，物权立法的不完备、不具体、不明确问题使司法实践不断面临新问题，新困惑的挑战。例如：由于没有规定物权法定缓和规则，对一些没有规定的物权，例如典权、居住权、让与担保和所有权保留等，在实践中如出现纠纷应当如何处理；由于对物权的权利义务内容缺少明确的规定，在司法实践中究竟应当如何补充；由于对物权请求权究竟是否受诉讼时效的限制，与侵权请求权是何种关系，业主大会和业主委员会在实体法和程序法上的地位如何界定等都没有做出规定，法官处理具体纠纷时应当如何解决。可以说，物权法的实施为法官们运用法律智慧，施展才华，破解物权法难题提供了空间和舞台。司法者应准确把握物权法的立法精神和基本原则，全面了解物权法的立法背景、指导思想和基本原则；充分尊重和有效保障民众的合法利益，使裁判正确反映经济关系，维护经济秩序，推动社会发展，把法治精神与民众的认识、理解、愿望、要求统一起来；善于运用立法精神和基本原则作出正确适当的法律解释、法律推理和自由裁量，填补法律的漏洞，使抽象的物权法在具体适用中更加生动具体，取得最佳的司法裁判效果。

寻求最佳的物权纠纷裁判规范

在某种意义上，裁判规范是法官依照法定程序，经过审慎的思维探求到的，对个案具有针对性的判案依据。裁判规范不仅来源于成文的法律规范，而且包含了法官的探求过程和结果。一般的法律规范只关心法律的广泛适用性，因而很难顾及到案件的个性，但裁判规范则是一般的法律与个案特性相结合的产物。法官的判决必须考虑社会稳定、经济发展问题，而不应为了追求一个法律价值而不顾其他的社会价值。法官在司法过程中必须统筹考虑，权衡利弊得失，在原则性与灵活性之间寻求有机的平衡。从这个角度来看，在当前的司法实践活动中，有效实施物权法，审理好具体物权纠纷案件，同样需要法官的鉴别、判断、选择能力，从而形成最佳的裁判规范；同样需要法官在坚持公正理念的基础上，发挥主观能动性，使法律的真意得以发掘和准确适用。

寻求物权纠纷的最佳裁判规范，首先要研究和探求正式法源——制定法（如物权法、民法通则等的相关规定），并注意严格执行上位法优于下位法，新法优于旧法、特别法优于普通法的法律适用原则。其次，在正式法源中找不到解决案件需要的规范，或者虽已找到，但相关规范与当前社会所奉行的正义理念、道德观念严重背离的特殊情况之下，法官可依照法理、正义、善良风俗的寻求标准，到非正式法源（非正式法源主要包括法理学说、善良风俗、习惯、国家政策等）中寻找裁判规范，同时要对从非正式法源中寻到的裁判规范进行充分的法理论证和说明。因为明确的法律标准和严格的司法逻辑过程是维护法律秩序的必要保障。

在物权纠纷裁判规范的寻找中，物权法等法律规范的适用与其他社会规范的适用各有其相应的价值和功能，是相辅相成，缺一不可的。在一些案件中，法官可以直接适用物权法或其他法律规范对通过诉讼程序确定下来的案件事实，得出一个毋庸置疑的结果，体现了法律的确定性、可预见性、有序性、连续性和一致性。但是在另一些案件中，就会出现需要法官去其他社会规范中寻求裁判依据的特殊情况。这是法官在特殊情况下对于更大正义的追求，这些其他社会规范是对法律规范的必要弥补和辅助。这种“显而易见的脱离实际，严峻的事态，可能出现的不公平或者逼人的正义感，加上法官职业的敏感性，都会给法官发出背离常态的信号，决定路径和方法的取舍。”

以判例促进物权领域的规则之治

判例作为针对某一个案做出的具有法律效力的裁判，原本只应与本案的当事人有关，对本案的当事人发生法律效力。但是现代法治社会中，司法制度的主要功能已经不仅仅是解决纠纷，法官对个案做出的生效裁判客观上已经越来越多地对其他的案外人产生某种影响，对人们形成行为预期发挥越来越重要的作用。从这个意义上看，法治其实不是一个普及法律知识的过程，而是一个人们想象自己的利益与他人的利益一致性，也就是规则化社会行动的建构过程。

而另一方面，在目前的司法实践活动中，法官普遍都比较重视已经做出的判例，因为它在一定程度上有效满足了审理案件的现实需求，而且满足了统一法律适用标准和裁量幅度的需要。卡多佐曾言，“先例的背后是一些基本的司法审判概念，它们是司法推理的一些先决条件；而更后面的是生活习惯、社会制度，那些概念正是它们之中才得以生成。这种按根植于生活的规则所推导出的判决较易为人接受，且较易执行。”由此可见，判例作为对法律最具体、最生动的解释，可以帮助人们正确理解法律，进而保证司法审判活动的稳定与连贯。同时，判例也给法官审理案件提供了重要的范例和参照依据，有利于防止出现审理相类似案件时做出差异极大或者截然相反的裁判结果。

在司法实践中，适用物权法做出裁判的相关案件数量总体上仍然不多，审判实践经验的积累仍然欠缺，筛选、收集具有典型性的物权法判例也有待于时日。但是鉴于物权法在我国法律制度体系中的重要地位，以及物权法实施后给人们的生活带来的重大影响，司法实践中的物权法判例，必将对物权法规则体系的丰富和完善产生重要的促进作用，必将对人们在物权领域的行为预期产生重要的引导作用。因此，建立起成熟、完善、统一的物权法判例数据库，不仅有利于指导法官合理地运用这些已有的判例信息做出理性的司法判决，而且有利于社会各界监督司法判决的公正性和合理性。在这个意义上，判例的总结和积累促进了物权领域的规则之治，并且将为今后物权法的进一步完善奠定坚实的实践基础。

（作者单位：南开大学）