法院制度现代化论纲

四川大学法学院教授、博士生导师 左卫民

编者按：
改革开放以来，我国迈开了现代化建设的步伐，社会现代化的进程时刻冲击着原有的司法制度。因而，法院为适应现代化的要求，也在探索中不断地进行改革，尤其是党的十五大确立“依法治国?建设社会主义法治国家”的基本方略后，法院制度改革成为法治建设中的一个重要内容。然而，如何改革仍是一个需要深入研讨的问题。本文作者提出“一切改革都应朝向实现法院制度现代化之目标”，深刻阐述了现代型法院的特征及我国法院制度现代化的历史背景、改革的基本思路，令人深思，相信对今后法院制度的深层次改革会有所启迪。本报今明两日将在第３版连续刊出，以飨读者。



在当今中国法治实践中，法院制度改革无疑已成焦点所在。在笔者看来，此一改革必须置于法院制度现代化的宏观背景下予以考察与评判，一切改革都应朝向实现法院制度现代化之目标。在此，拟对相关问题作一论述。

上篇：基本理论——

现代型法院的特征架构

如果我们认可对法院制度所作传统与现代的类型化分析，并将司法改革看做是前者向后者的不可逆的演进过程，则首先得阐明现代型法院的特征架构。根据法院制度的既有运作实践以及我们的理性分析，法院制度的现代性架构至少应当包括以下几个方面内容：

１．分化

所谓分化，是指“社会中原有的位置相对确定的一个单元或系统……分离成诸个单元或系统，它们对于更大的母系统而言，在结构和机构的意义上都彼此不同”。结构的分化和功能的专门化被社会学家和政治学家们公认为现代化的基本指标。

在分化的政治网络中，法院的型构样式呈现出以下几大特征：一是工作目标的专一性，即法院是由制度创设者以解决纠纷为直接目的而设立或承认的专门机构，审判成为现代型法院根本甚至惟一的任务；二是对纠纷解决具有独占性，即法院在理论上和实践中都在国家系统内获得对纠纷进行司法处理的“专利权”，“无法院无审判”已成为现代社会最基本的司法理念之一；三是机构设置的系统性，即现代法院应当是一个等级分化严密，以司法方式主要是审级关系为纽带互相勾联并进行上对下监督的整体系统，这一系统如同其他国家机构系统一样，构成现代社会常设性甚至永久性的机构；四是人员的分离性，即从事审判工作人员应与从事其他国家、社会职能的人员在组织上相分离，国家机器中有一群专司审判并据以形成职业共同体的技术官僚。

２．独立

法院的独立包括两方面的内容：

一是审判上的独立，即法官在执行审判职务时，除受事实与法律的约束外，不允许任何外来干涉。一方面，从审判独立的对象性主体来看，包括各种国家机关、社会团体、组织、个人、其他法官与法院在内的一切主体都不得随意干涉法官的审判活动，即法院对外要独立，对内也要独立；另一方面，与上相关，审判独立首先是指行使审判权的法官个人独立，其次也指整个法院机构的独立，是个人独立与整体独立的统一体。

二是审判独立的配套保障。审判上的独立需要一系列配套制度加以保障，否则法官的依法办案只能是缥缈的空中楼阁。这些配套制度，既包括法院对司法资源占有的充分性和自主性等确保组织独立的内容，也包括法官的高薪制、终身制、不可撤换性等保证法官个体独立的内容。

３．功能的多元化

在功能高度分化多样、社会分工日益发达的现代社会，法院功能从大处着眼可划分为两元：直接功能和延伸功能。

直接功能是指法院本身所固有的、决定法院制度产生的根本性和基础性功能，即解决纠纷。现代型法院的此项功能具有以下一些鲜明特点：其一是法院解纷方式的普适性，即法院有权受理和处置广泛发生于社会生活中的大多数争议，社会中少有法院不能涉及的领域。一般来说，凡具备以下因素之纠纷皆可成为法院受理对象：存在真正相等或对抗之各方当事人；存在起源于法定情形的合法权益；争议真实而具体；争议可由法院以法律知识加以裁判解决。其二是法院解纷的权威性，即对于纠纷的解决，审判具有优势地位和终局性。一方面，法院一旦启动司法程序处理纠纷，其他任何机关、团体、个人均无权介入，此时司法对纠纷的处理具有排他性；另一方面，除少数例外情况外，法院可依职权审查其他主体（如行政机关、仲裁机关等）对纠纷的处理结果，只有法院对纠纷的裁决才具有终局性的效力。其三是法院处理纠纷类型的多样化。表现之一是法院处理纠纷案件呈现高度技术化、复杂化的态势，刑事案件早已失去往昔的中心地位；表现之二是与现代国家呈现监控活动高度扩展与强化的状况相适应，法院对社会的干预和影响日益深入。

延伸功能是指以直接功能的存在和运作为前提和依托的衍生性功能，具体而言又包括三方面：控制功能、权力制约功能和公共政策的制定功能，这些功能的充分发挥昭示和凸显了现代社会中法院尊荣而超卓的地位。控制功能表现为现代社会中法院通过法律的运用解决社会纠纷，达到对社会秩序和政治权威的维护，其基础在于为各种主体提供和平解决冲突的中介和载体，进而达到治理性整合效果。权力制约功能主要通过司法审查和行政审判两种方式得以实现，前者通过司法程序来审查和裁断立法和行政机关颁行的法律法规是否违反宪法，后者是对国家行政机关及其工作人员行政行为的合法性进行审查。此项功能的创设大大提升了法院的社会地位，成为现代型法院与传统型法院最重要的区别之一。公共政策的制定功能是指法院有权通过审理案件的方式影响和参与国家、社会宏观事务的决策，它既可表现为通过宣布一项法律法令或某一行为无效的消极否定方式来干预公共政策，也可表现为通过对宪法或制定法的解释及创设新判例等积极方式来肯定某项社会政策。

４．裁判依据的一元化

与传统社会中超自然力量、权力意志、宗教性规范、道德伦理、风俗习惯和法律规范共同构成国家或其他公共权威组织处理纠纷准据系统的状况不同，在现代化社会中，依法审判早已成为法律制度现代化的基本表征之一。

法律之所以被确定现代法院制度最根本的裁判依据，在很大程度上取决于现代社会对社会控制方法以及权力性质与关系的普遍看法。一方面，现代社会的一个基本观念是视法律为社会控制之主要方式，以法律规制社会交往与国家管理，倡导并推行“法律社会”。作为其后果，法律当然充斥社会生活的各个领域。美国学者布莱克在考察法制史后发现，若干世纪以来，在世界各地法律均持续增长。他指出，随着从部落到现代生活、从身份到契约、社会从机械性一体化到有机一体化、从亲属社会到城市社会的演化，法律不断增长，法律之外的社会控制屡呈萎缩与减少态势。在此背景之下，法院理当依法审判。另一方面，现代社会普遍认同不同国家职能相互分工并彼此制约的观念，依法审判如同依法行政、依宪立法一样?是约束权力、防止权力滥用的重要方式。若非如此，必然会出现孟德斯鸠所指出的那种情况：司法权与立法权合而为一，导致法官成为立法者，公民的生命与自由将因权力的专断施行而严重受害。

５．程序的妥当性

　　法院业务的运作及功能的发挥都须依循一定的程序，相应地，程序的妥当性是现代型法院制度的又一重要特征，其具体表征如下：

一是程序的独立性，即程序具有独立于实体之外的功能和目的，对程序法的认识不受“从法”、“助法”、“附属法”的束缚。
江苏省淮安市人民政府


淮安市政府关于印发淮安市河道采砂管理暂行办法的通知

淮政发〔2009〕201号



各县（区）人民政府，市各委办局，市各直属单位：
现将《淮安市河道采砂管理暂行办法》印发给你们，希认真贯彻执行。



淮安市人民政府

二○○九年十二月二十四日


淮安市河道采砂管理暂行办法


第一条 为加强河道采砂管理，规范采砂行为，保障防洪排涝、堤岸安全和航道畅通，发挥河道综合效益，依据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《江苏省湖泊保护条例》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域河道（包括湖泊、人工水道、行蓄洪区）管理范围内从事采砂及其管理活动的，适用本办法。
第三条 市、县（区）人民政府应当加强对本行政区域内河道采砂管理工作的领导，协调、解决河道采砂管理中的重大问题。
第四条 市、县（区）人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道采砂的管理和监督检查工作。公安部门依照治安管理法律、法规的规定，负责河道水上治安管理工作，依法打击河道采砂活动中的违法犯罪行为；交通、安全生产监督等行政管理部门，按照各自职责，负责河道采砂管理的相关工作。
第五条 河道采砂必须服从河道整治规划和防洪保安规定，由县级人民政府水行政主管部门划定本行政区域内河道禁采区域和禁采期。
第六条 下列范围应当列为禁采区：
（一）河湖防洪堤防、涵闸、桥梁、水文观测设施、航道设施等水工程安全保护范围；
（二）河道险工、险段、护堤地、规划保留区；
（三）码头、通信电缆、过河管道工程设施安全保护范围；
（四）鱼类主要产卵场、洄游通道等水域；
（五）生活饮用水水源保护区、自然保护区、湿地保护区以及直接影响水生态保护的区域；
（六）影响航运的水域；
（七）依法应当禁止采砂的其他区域。
第七条 下列时段应当列为禁采期：
（一）河道、湖泊达到或者超过警戒水位时；
（二）水利工程出现重大险情或者发生突发情况时；
（三）依法应当禁止采砂的其他时段。
第八条 县级以上人民政府水行政主管部门应当将禁采区和禁采期予以通告。任何单位和个人不得在河道的禁采区、禁采期进行河道采砂活动。
第九条 河道采砂实行许可制度。采砂申请人在取得水行政主管部门颁发的《河道采砂许可证》和国土资源行政主管部门颁发的《采矿许可证》后，方可从事采砂活动。
第十条 河道采砂申请人应当向采砂所在地县级人民政府水行政主管部门提出申请，并提交下列材料：
（一）河道采砂申请书；
（二）营业执照复印件；
（三）采砂船舶、机具、人员的基本情况。河道采砂申请人提交有关材料复印件时，必须同时交验原件。
第十一条 河道采砂申请书应当载明下列内容：
（一）申请人的名称（姓名）、地址及其证明材料；
（二）开采的时间、种类和作业方式；
（三）开采的地点、深度、范围（附范围图和控制点坐标）；
（四）开采量（包括日采量、总采量）；
（五）采砂船舶、机具的基本情况；
（六）采砂技术人员的基本情况。
第十二条 县级人民政府水行政主管部门受理采砂申请后，对采砂申请进行审查，有许可权的，作出是否准予许可的决定；对属于上级人民政府水行政主管部门许可的，提出审查意见，报有许可权的上级人民政府水行政主管部门；有许可权的上级人民政府水行政主管部门收到审查意见进行审查后，作出是否准予许可的决定。有许可权的上级人民政府水行政主管部门对符合采砂条件的，作出准予许可的决定，由具有管辖权的县级水行政主管部门向申请人颁发《河道采砂许可证》；对不符合采砂条件的，作出不予许可的决定并说明理由，书面告知申请人。河道采砂涉及航道的，水行政主管部门在审批前应当事先征求航道主管部门的意见。
第十三条 河道采砂许可证实行一户（一船或一机）一证，有效期为一年，有效期到期仍需续采的，应在到期前三个月内重新办理申请手续。河道采砂许可证有效期届满或者开采总量已达到河道采砂许可证规定的开采量的，河道采砂许可证自行失效。
第十四条 《河道采砂许可证》由省人民政府水行政主管部门统一印制。河道采砂许可证分为正本和副本，正本由持证人保存，副本在采砂作业现场悬挂。
第十五条 县级以上人民政府水行政主管部门应当将颁发河道采砂许可证的情况即时进行通告。
第十六条 从事河道采砂活动的单位和个人必须遵守下列规定：
（一）严格按照河道采砂许可证确定的地点、范围、开采总量、采砂能力、作业方式和期限进行开采；
（二）随采随运，不得在河道范围内堆积；
（三）不得伪造、涂改、买卖、出租、出借或者以其他方式转让河道采砂许可证；
（四）满足通航安全要求，设立明显标志；
（五）有关法律、法规、规章的规定。
第十七条 采砂船舶、机具不得在禁采区内滞留；未取得河道采砂许可证的采砂船舶、机具不得在可采区内滞留。
第十八条 从事河道采砂活动的单位和个人应当向发放采砂许可证的机关缴纳河道采砂管理费。河道采砂管理费收费标准依照《江苏省河道采砂收费管理实施细则》的规定执行。
第十九条 在河道管理范围内采砂的单位和个人应当在采砂船只和采砂现场设立明显标志，标识采砂现场范围，确保安全生产。
第二十条 县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对河道采砂活动的监督检查。水行政主管部门及其工作人员履行河道采砂监督检查职责时，有权采取下列措施：
（一）要求采砂单位或者个人提供有关文件、证照、资料；
（二）要求采砂单位或者个人就执行本办法的有关问题作出说明；
（三）进入采砂单位或者个人的生产场所进行调查；
（四）责令采砂单位或者个人停止违反本办法的行为。
第二十一条 县级以上人民政府水行政主管部门应当建立河道采砂违法行为举报制度，公布举报电话；对举报属实的，给予奖励。
第二十二条 河道采砂许可证有效期内，发生影响防洪工程设施或者其他公共设施安全等重大情况需要暂时停止采砂的，水行政主管部门应当及时发布通告，采砂单位和个人应当按通告要求停止采砂活动。前款事由消除后，水行政主管部门应当及时告知采砂单位和个人恢复采砂。
第二十三条 采砂许可证有效期满或者累计采砂达到许可总量的，发证机关应当注销《河道采砂许可证》，并向采砂权人下达终止采砂及撤离采砂现场通知书。采砂权人接到通知后应当终止采砂活动，撤离采砂现场。
第二十四条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由发放采砂许可证的水行政主管部门责令停止违法行为，并依据相关法律、法规处理：
（一）在河道禁采区或者禁采期进行采砂活动的；
（二）未取得《河道采砂许可证》，擅自在河道管理范围内采砂的；
（三）未按照《河道采砂许可证》规定的要求采砂的。
第二十五条 未缴纳河道采砂管理费的，由发放采砂许可证的水行政主管部门依据职权，责令限期补缴；逾期不补缴的，申请人民法院强制执行。
第二十六条 公安机关应当加强采砂现场的治安管理。有下列行为之一的，由公安机关依法予以治安处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）伪造、变造及使用伪造、变造的《河道采砂许可证》的；
（二）欺行霸市，扰乱采砂市场秩序的；
（三）寻衅滋事，扰乱采砂现场秩序的；
（四）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的。
第二十七条 从事河道采砂行政管理工作的单位及其工作人员有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）不按规定审批颁发《河道采砂许可证》的；
（二）对违法采砂行为不依法查处，造成资源损失或者危及河道安全的；
（三）不按规定收取和使用河道采砂有关费用的；
（四）截留、挪用河道采砂有关费用的；
（五）不履行管理和监督检查职责，造成河道采砂秩序混乱或者重大安全责任事故的；
（六）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守行为。
第二十八条 本办法自2010年1月1日起施行。