（一）漏洞补充与法外究竟
在法律适用的过程中，即使通过法律解释，现有的规定也许仍然不能满足我们的规范需求。现行法律还存在着应予规范却未予规范的情形，这时使会存在法律漏洞。法律漏洞的存在，是由人类理性的有限性、立法者的思虑不周以及社会情势的变迁等原因客观造成的。这时，为实现法律的目的与价值，在法律适用中就需要进行法律漏洞补充。
当然，并不是所有法律未予规范的事项均属法律漏洞，只有为达成立法目的应予规范但却未予规范的事项才属于法律漏洞。对于某些事项法律可能基于自己的价值判断认为不应由其调整因而有意地保持沉默，该种未予规定并不违反立法目的，因此不属法律漏洞，而属于法外空间的范畴。
（二）漏洞补充与依法行政
漏洞补充与法律解释的区别在于是否在法条可能的文义范围内，法律解释是在法条“可能的文义”之内使法律规定明确、具体，因此，其并未逾越法条涵盖的范围，而法律补充的内容则已经超现了法条“可能的文”因而在某种意义上具有“立法”的性质。当然，“可能的文义”的界限并不总是十分明确的。
法律漏洞的补充，例如类推适用、目的性限缩，乃是贯彻平等原则的要求，不仅可以防止恣意，而且可以促进公平正义的实现，故在行政法领域，除行政处罚受处罚法定主义的限制不允许漏洞补充外，一般均承认漏洞补充的合法性。只是行政法上的漏洞补充，与民法领域上被广泛的承认相比较，应受法律保留原则的限制。
法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能从事行为，如果法律没有明确规定，行政机关不能根据自己对立法目的的理解，自行创设法律规范包括进行法律补充。但法律保留原则并不适用于所有的行政领域。行政诉讼是对于行政行为的审查，如果行政机关在作出行政行为时不能进行法律补充，法院在行政诉讼中也就没有进行法律补充的可能。因此，在行政处罚领域，非国有财产的征收以及财政、税收等的基本制度这些领域的行政诉讼中，应该不得进行法律补充。
二、漏洞补充的方法
行政诉讼中法律补充的方法由于受“依法行政”原则的制约，与民法相比有细微差异。行政诉讼中法律补充的方法应当包括类推适用、目的性扩张和目的性限缩。
类推适用，是指将法律明文规定，适用到非该法律规定所直接加以规定，但其法律之重要特征与该规定所明文规定者相同的案型。类推适用的法理在于平等原则，及基于正义的要求，相同事物应为相同处理。
目的性限缩，是指法律条文的文义应涵盖某一案型，但依立法目的不应包涵此案型，系由于立法者的疏忽未将其排除在外，于是为贯彻立法目的，而将该案型排除在外的一种法律补充方法。
目的性扩张则正好相反，是指为贯彻法律规范意旨，将本不为法条文义涵盖的案型，包括于该法条适用范围之内的法律补充方法。

北安法院 杨亚新

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发《郑州市城镇污水处理厂环境监督管理办法》的通知

郑政〔2009〕39号


二○○九年七月十七日

各县(市)、区人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：
现将《郑州市城镇污水处理厂环境监督管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

郑州市城镇污水处理厂环境监督管理办法
第一条 为加强城镇污水处理厂环境管理，提高污水处理厂的运行效率，改善水环境质量，根据《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内城镇污水处理厂运行的监督管理，适用本办法。
第三条 本办法所称城镇污水处理厂，是指对进入城镇污水收集系统的生活污水、工业废水和降雨径流进行净化处理的场所。
第四条 环境保护行政主管部门和污水处理行业主管部门依照各自职责对污水处理厂建设、运营及出水水质达标排放情况实施监督管理。
第五条 本市行政区域内的污水处理行业依法实施特许经营。
市、县(市)污水处理行业主管部门负责本辖区污水处理行业特许经营的具体实施和监督工作。
第六条 污水处理厂的设计必须符合有关设计规范，并根据处理规模、水质特征、受纳水体的环境功能及当地的实际，选择适用的污水处理工艺。
第七条 污水处理厂建设必须依法执行环境影响评价、建设项目“三同时”及竣工验收制度。污水收集管网的设计、建设应与污水处理厂的设计、建设同时进行。
第八条 污水处理厂运营单位应当依法向环境保护行政主管部门进行排放污染物申报登记，申领排污许可证。
第九条 污水处理厂运营单位必须按有关规定规范排污口,在进出水口安装在线监控装置。其在线监控装置的建设、运行、管理等按照国家、省有关规定执行。
第十条 新建(包括改、扩建)污水处理厂周围应建设绿化带，并按经批准的环境影响评价文件以及批复意见要求落实噪声控制、除臭、消毒等措施，设置卫生防护距离。
第十一条 污水处理厂建设完工后，建设单位必须向环境保护行政主管部门申请，经同意后方可进行试运行。污水处理厂投入试运行之日起三个月内，建设单位必须向环境保护行政主管部门申请竣工验收，经验收合格，污水处理厂方可正式投产。对试运行三个月不具备验收条件的，建设单位应当在试运行的三个月内向环境保护行政主管部门提出延期验收申请，说明延期验收的理由及拟进行验收的时间。经批准后方可继续进行试运行。
试生产的期限最长不得超过一年。
第十二条 污水处理厂运营单位应当在正式运营前根据本办法和污水处理厂运行维护及其安全技术规程等规定，制定详细的管理制度和突发事件应急预案，报当地行业主管部门、环境保护和安全生产行政主管部门备案。
污水处理厂运营单位管理人员、技术人员和实际操作人员必须经培训后上岗。
第十三条 污水处理厂运营单位应当保证污水处理设施的正常运营，对污水处理厂出水水质负责。污水处理厂进水水质严重超出设计要求，造成污水处理费用增加的，其运营单位可据实向财政主管部门申请核拨费用。
第十四条 污水处理厂运营单位应按月向环境保护行政主管部门和行业主管部门提供污水处理量和出水水质报告以及用电量、污泥产生量、污泥处置记录等，环境保护行政主管部门根据日常环境监察情况和水质监测监控情况按季度出具环境监察报告，并报送当地人民政府。
财政主管部门应当将环境保护行政主管部门出具的环境监察报告作为核拨污水处理费的重要依据。
第十五条 环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。污水处理厂的出水水质达到国家或者地方规定的水污染物排放标准的，可以按照国家有关规定免缴排污费。
第十六条 污水处理厂进水水质、水量发生重大变化或超出污水处理厂设计参数，可能严重影响污水处理效果的，或者在线监测监控系统、重要设备或配套设施发生故障，不能正常运行的，其运营单位应当及时采取相应措施并向当地环境保护行政主管部门报告。
第十七条 污水处理厂因进行设备、设施检修、维护，需暂停运行部分污水处理设施，或导致处理能力明显下降的，运营单位必须提前7天向环境保护行政主管部门申请，在获得同意后方可进行有关活动，并向行业主管部门备案。
因突发事件造成关键设备停运的，运营单位必须立即启动应急预案，并及时报告当地人民政府及有关行政主管部门。
第十八条 污水处理厂运营单位不得谎报、伪造污水处理厂运行数据或擅自停运污染治理设施。
第十九条 运营单位应建立污泥成分监测制度，根据监测结果，确定污泥处理、利用或处置的方式，污泥经鉴别属于危险废物的，应按危险废物管理要求进行处理处置。
各级政府应加大对污泥处理处置设施建设的资金投入，对于列入国家鼓励发展的污泥处理处置技术和设备，按规定给予财政和税收优惠；建立多元化投资和运营机制，鼓励通过特许经营等多种方式，引导社会资金参与污泥处理处置设施建设和运营。
城镇污水处理厂、污泥运输单位和各污泥接收单位应建立污泥转运联单制度，并定期将记录的联单结果上报环境保护行政主管部门。
第二十条 试运行不满一年的新建污水处理厂设施不正常运行，导致排放污染物超过规定排放标准的，或者谎报、伪造污水处理厂运行数据的，不予认可相应污染物新增减排量。
试运行满一年的污水处理厂设施不正常运行，导致排放污染物超过规定排放标准的，或者谎报、伪造污水处理厂运行数据的，扣减污水处理厂和所属县(市)、区相应化学需氧量(COD)削减量，污染减排目标核算时，作为新增排放量加到污水处理厂和所属县(市)、区。
第二十一条 违反本办法有关规定的，由有关行政主管部门依法给予行政处罚；造成重大环境污染事故或社会影响，构成犯罪的，提交司法机关依法追究刑事责任。
第二十二条 有关行政主管部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法依纪给予行政处分；构成犯罪的，提交司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 本办法自2009年8月1日起施行。