城市流浪、乞讨人员管理初探

熊晓峰

2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》生效。《救助办法》的制定是一个进步，使一些确因生活困难而流浪的乞讨人员得到了有效的保护。但因种种原因，在执行中却遭遇了一系列难题。一些大中城市繁华路段的流浪乞讨人员数量大增，与现代化大城市发展不相适应，影响城市形象，影响市容，又严重危害城市社会治安秩序，人民群众反映强烈。为了提高城市的管理水平，加大对弱势群体的救助，有必要对城市日益增多的乞丐进行管理和控制。问题是对于流浪乞讨人员究竟该怎么进行管理？对于拒绝政府救助的流浪乞讨人员，目前管理中缺乏法律依据和执法手段，成为一个新的管理盲区，如何对流浪乞讨者进行管理，这已成为全国各城市的一大难题，亟待从政策上、法律上和管理上加以解决。
我们看到，从去年１２月份开始，全国很多地方相继设了“禁讨区”，合肥市等地还通过报纸发表《致全体市民的公开信》，劝导市民不要直接向乞讨者施舍。在各地陆续出台了一些限制乞讨的规定措施后，对于乞讨是否一种权利、限制乞讨是否侵犯人权议论纷纷，对于流浪、乞讨是否属于人权，是否只有宪法明文规定的权利才属于人权，宪法未规定的不属于人权等等展开了讨论，这些问题已超越了单纯的法律层面，不是本文所能探讨的。但对于流浪、乞讨是否属于一种权利，实质上已不是一个问题。国务院颁布的《救助办法》明确了对于此类人员是自愿救助，虽没有在文字上明确地指出来，但其所隐含的意义明白无误地表明了流浪、乞讨不是犯罪、流浪乞讨行为不属于法律法规禁止的行为，既然法律法规不禁止，实际上就是默认了此类行为的存在的合法性。
在由计划经济转向市场经济转轨的过程中，要求政府转变职能，由管理型向服务型转变，实现小政府、大社会，通俗地说就是该管的管，不该管的不管，所谓该不该由政府管，也就是脱离了政府的监管是否还能自行正常运转。通过经济体制改革，我们已认识到经济运行过程中政府不宜过多地介入，而实际中对于社会事务总还认为离了自己不行，热衷于设立各种各样的机构、办公室加强管理，实践证明，机构的增加、人员的膨胀并不带来所预期的理想效果，甚至起了反作用，就拿收容遣送办法来说，本来是针对盲流的，在实践过程中却逐渐异变，甚至成了创收的工具与手段，直至产生了孙志刚事件。我们返过头来再说，即便以收容遣送办法这样简便的程序、严厉的手段都没有杜绝流浪、乞讨现象，反倒愈演愈烈，现在我们又怎么能期望在所划定的区域内能杜绝流浪、乞讨行为呢？从广州等地的实施情况看，效果并不理想，这些人或者跟你打游击，你来我走、你走我来，你总不能每天24小时都蹲在这里吧，或者干脆就不理踩你，你又能奈我何，反正你又还能强制把我拖走，也难怪会有人提议要恢复强制手段了。现在的职业乞讨人员，肯定不是“生活无着”的，他们当然不会“自愿地”接受“救助管理”，因为这等于断了他们的财路。而需要救助的，要不就是并不承认自己是“无家可归的流浪乞讨人员”，要不就是救助管理并不能解决他们的实际问题，反而使他们受到束缚。还有一部分人，譬如走失的精神病人、痴呆老人，以及离家出走的孩子，他们都是没有行为能力或没有完全行为能力的，他们又怎能“自愿地”接受救助呢？所以，呼吁市民不要施舍是不解决问题的。同样，这些地方出台的限乞规定可能会同禁放鞭炮的规定一样最终成为聋子的耳朵—摆设，因为根本不具备可操作性。
对于这个人群的救助是当务之急，救助管理办法的出台就是这样一个转变的开始。它是一个更加有人文关怀的制度。它意味着对于流浪乞讨、无业人员不再以清理为目标，而是以救助为原则。对于目前出现的问题，也使我们必须认真思考这样的问题：在城市管理必须以人性化管理、以尊重人权为基础的时候，如何才能更有效地维护社会治安。城市管理与被管理者始终是一对矛盾，如何解决这个矛盾？首要的是要依法进行管理，重要的是要体现人文关怀、文明形象。国家颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，将生活无着的流浪乞讨人员由原来的遣送改为救助，这一改变不仅体现了人文关怀、社会进步和法制的完善，而且也体现了对生活无着的流浪乞讨人员的人格尊重。
转变城市管理观念，最核心的问题之一就是如何看待这部分人群的存在。首先要解决的是出于形象考虑还是基于人道主义。我们不能认为，城市中出现乞丐，出现外来的无业人员，就一定要清理收容，以维护城市秩序。这只能是一种暂时的办法，解决的也只是表面问题。
转变城市管理观念的根本一点就是以人为本，在依据法律法规进行城市管理的同时充分显示对人的尊重。黑格尔所说的“存在即合理”引发了无数的证明与反驳，仁者见仁、智者见智，我们虽不能认定凡是存在的都有其合理的一面，但它至少说明了任何事物都有其存在的理由。在几乎所有的社会里，都存在着乞讨的现象。甚至在美国等一些社会保障体系比较完善的国度里，也存在一个文化乞丐沿街乞讨的现象。我国是一个有着悠久文化传统的国家，而千百年来的乞丐文化也同样源远流长，民间对于乞讨现象大多数还是能够接受的。流浪、乞讨的历史非常漫长，要考证其起源几乎不可能，“嗟来之食”的故事说明至少在春秋战国之时这种现象已较常见。流浪乞讨虽然始终是一种边缘行为，但没有哪个社会明确宣布其为非法；在社会危机时期，比如大灾之年，它更是正常社会体制的必要补充，中国古代正史中就多有“流民就食”的记载。在中国历史上，由于流浪、乞讨人员的大量聚集常常引起较大的社会动荡，历朝历代都较重视对流浪、乞讨人员的管理，但官府不直接出面，通过非官方渠道进行管理，我们在《三言两拍》中常见的团头即是乞丐头，他要向官府负责，担负起管理乞丐的职责，用现在的话来说就是行使民间组织的自治职能。新中国建立以后，流浪乞讨和卖淫嫖娼之类“丑恶的社会现象”一起被消灭，“收容遣送”应运而生，“收容遣送”形成于计划经济年代，那时候，每个人都是一颗“螺丝钉”，把你拧在哪里是不准随便挪动的。但即便在严格限制人员流动的年代，也由于自然灾害等原因流浪、乞讨人员从未真正杜绝过，还有的基层组织出具介绍信为外出流浪、乞讨提供证明。
但是，改革开放以来，尤其是对人口的流动迁徙逐渐开禁以后，这项制度就渐渐失去了其存在的基础。20世纪80年代以后，普遍推行了“大包干”为主的联产承包责任制，实施了身份证制度，废除了商品粮制度，阻止农民流动迁徙的制度性障碍已经越来越弱。如果说在城里还有许多使他们难以安身立命的条条框框，但在农村已经没有任何阻止他们外出的有组织的力量。《收容遣送办法》是1982年基于当时的国情而制定的，主要内容是对城市中的流浪乞讨人员实行强制性的收容遣送。这项制度在保护流浪乞讨人员基本生活权益方面曾经发挥过积极的作用，但随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，将适用对象从城市流浪乞讨人员，扩大到“三无”人员，收容遣送制度中存在的问题日益突出。在这样的社会背景下，收容遣送制度已经蜕变成一项无效的制度。在民政部门内部一直流传着这样的笑话：执行遣送任务的人还没有回来，被遣送的人倒先回来了——前者坐火车，后者坐飞机。现在废除这项制度，正是一种正本清源的做法，符合我国现在建设法治国家的国情，是法制上的进步。
城市中的流浪乞讨人员很复杂，应该区别对待，对于那些真正无家可归的流浪乞讨人员，政府给予帮助、关爱是必须的，体现了党和政府对人民的关心与爱护。只要不扰乱别人的生活，合法的乞讨应得到尊重和保护。在社会保障制度尚不健全的背景下，那些丧失了劳动能力而又无其他生活来源的人只能依靠乞讨谋生。我们必须尊重并保障他们乞讨的权利。乞讨者中有文明的和不文明的，我们抨击的是一些不文明的乞讨者，相当多的人之所以对乞讨现象反感，并不是因为乞讨行为本身，而是由于种种不当甚至违法乞讨现象的存在。设立禁讨区的一刀切做法虽然在禁讨区内对这些现象可能会起到遏制作用，但同时却也侵犯了那些文明乞讨者的正当权利。
但是，城市中，有些所谓的流浪乞讨人员并不是真正的流浪乞儿，明明有生活能力，不自食其力，如果给了他们方便、照顾，会不会养成他们的依赖思想，因而不思进取，造成社会的不良风气？我们可以看看国际经验。譬如在英国工业革命初期，大批的农民沦为“流浪汉”，英国政府把他们关进“习艺所”，在酷刑威逼下进行强迫劳动。这种政策受到了人权卫士们的强烈批评，这导致了以后在限制人身自由方面逐渐减退的“济贫法”和“新济贫法”的相继出台，最终在上个世纪中期演变为以人权为基础的现代社会救助制度。但是，在这个变化的过程中，“不养懒汉”的基本价值判断是不变的。在当代失业严重的社会背景下，发达国家的社会救助制度的限制条件在一些方面可能更严于中国的低保制度。
救助站的目标本来就应该是救急不救穷的，国外称之为“中途宿舍”。因此，救助站不能将“乞讨者”养起来，哪怕他们怎么“自愿”也不行。但是，把他们“遣送”（或“护送”、“劝说”等等）回家也是无效的，因为没有任何人或者社会组织能够限制他们的再次出外乞讨。再者，“收容”起来强迫劳动更不可行，这恐怕会造成新的“孙志刚事件”。救助制度本身有一定的短处：它规定救助期限一般不超１０天，同时规定将流浪乞讨人员送回原籍。这原本没有什么问题，但一旦具体到流浪乞食者的情况，这样的规定却显得无力。因为它无法解决流浪乞讨群体长期的困顿，对于原本就是在老家呆不下去了的他们而言，送其回原籍只能是一次毫无现实意义的“旅行”。而另一方面，一个充分全面的社会保障机制也尚未成型。在这种情况下，直接给予是一种最直接、成本也最低的施助方式。应该看到，那些真正的乞丐能放下尊严前来进行乞讨，一是因为穷困或碰到了灾难，二是从侧面反映出了目前社会保障体系尚不健全的一个状况。在他们不强行索取，影响交通、影响路人基本权利的前提下，他们的乞讨行为应视为他的基本权利，也就是他有乞讨的权利。
对于流浪、乞讨人员主要来源的农村来说，缺的是使农民在遭遇任何社会经济风险时都能有最起码的生存保障的国家承诺，也就是农民的最低生活保障制度。有了这样的制度，除了那些实际上是靠“诈骗”在攫取城里人财物的职业乞丐以外，真正生活无依无靠的老年人、残疾人就不会再与他们混在一起。从国外（境外）——譬如英国、加拿大、日本、香港等等——传递回来的相关信息表明，实行全面的社会保障制度乃是使乞讨现象大幅度减少的最主要的原因。如果说实行全面的社会保障制度中国目前还做不到，但是，香港的例子告诉我们，他们类似于我们的低保制度的“综援”制度也起到了同样的作用。
目前而言，我们首先要坚决依法查处强讨恶要等扰乱社会秩序的违法行为，依法坚决查处流浪乞讨人员中的各种违法行为，特别是对在公共场所或交通工具上强讨恶要、纠缠行人的，发现一个查处一个。对组织、指使、教唆、胁迫、诱骗未成年人或者残疾人实施强讨恶要等行为的，予以从重处罚；严厉打击以乞讨为掩护从事犯罪活动的犯罪分子。对纠集乞讨人员在公共场所实施盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等犯罪活动的犯罪团伙，坚持露头就打，重点打击组织策划者和犯罪团伙骨干，严防其成为滋生黑恶势力的土壤。
其次，对于拐卖或者收买被拐卖的儿童，拐骗、租借儿童，压榨少年儿童乞讨牟利的；教唆未成年人违法犯罪，或者组织、参与带有黑社会性质的乞讨团伙等违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定进行处罚，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　再次，医疗单位对送来救治的属危重病人、精神病人和传染病人的流浪乞讨人员，在其病情基本稳定后，应告知或护送其前往本市民政部门救助机构求助。民政部门对属未成年人、老年人、残疾人、精神病人等情况的流浪乞讨人员，应积极查找并通知其亲属、所在单位接回。对无法找到其亲属、所在单位或其亲属、所在单位拒不接回的，应通知其户籍或住所所在地民政部门接回。须跨省接领的，应向省民政部门报告，由省民政部门按规定办理。
最后，公安机关在工作中发现未满16周岁的流浪乞讨人员，直接送民政部设立的儿童福利机构或流浪儿童保护教育中心收容抚养。对智障人员和无危害社会治安行为且非患危重疾病的精神病人，一律送救护站。对有严重危害社会治安行为的精神病人，直接送至定点医院治疗。

江苏省无锡市人民政府办公室


转发无锡市发展生产性服务业促进企业主辅分离工作领导小组关于发展生产性服务业促进企业主辅分离意见实施细则的通知

锡政办发〔2010〕145号


各市（县）和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

市发展生产性服务业促进企业主辅分离工作领导小组《关于发展生产性服务业促进企业主辅分离意见的实施细则》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。





二○一○年五月十七日









关于发展生产性服务业促进企业主辅分离

意见的实施细则

市发展生产性服务业促进企业主辅分离工作领导小组

（2010年4月）



第一条　根据《市政府关于发展生产性服务业促进企业主辅分离的意见》（锡政发〔2009〕257号，以下简称《意见》），制定本实施细则。

第二条　本实施细则所称企业主辅分离是指企业将经营范围中的原材料采购、物流运输、科技研发、贸易营销、设计策划、配套服务等非核心的、辅助性的业务从其主营业务中分离出来。

第三条　在本市范围内注册的所有工业、商贸和农业企业，其物流、运输、仓储、配送、销售、科研、设计、咨询、配套、租赁等辅助业务均可从其主业中剥离，实行独立经营、单独核算。

第四条 市发展生产性服务业促进企业主辅分离工作领导小组（以下简称市主辅分离工作领导小组）负责全市企业主辅分离工作；市主辅分离工作领导小组办公室具体负责和统筹协调全市企业主辅分离工作。

各市（县）、区成立的企业主辅分离工作机构，负责本辖区内企业主辅分离的相关工作。

市主辅分离工作领导小组成员单位根据各自职责，做好企业主辅分离的相关工作。

第五条 主辅分离企业新设的生产性服务业企业成为独立核算的法人，其营业收入从原企业的主营收入中分离出来后独立核算、单独开票，分别计算缴纳增值税和营业税。新设企业为其原企业提供服务时，由原企业支付酬劳，新设企业开具服务发票。

主辅分离企业实行业务分离的，要根据税法规定严格区分兼营业务收入与主营业务收入，兼营业务要单独建账，依法缴纳营业税。

第六条 建立主辅分离工作例会、情况报送和情况通报制度。

（一）工作例会制度。原则上每月中旬召开一次情况汇总分析会议，汇总全市主辅分离工作进展情况，分析研究共性问题，解决企业具体困难。会议由市主辅分离工作领导小组办公室负责组织，市主辅分离工作领导小组各成员单位联络员和各地区主辅分离工作联络员参加，市其他相关部门也可参加。

（二）情况报送制度。每月各地区企业主辅分离工作机构、市主辅分离工作领导小组各成员单位必须将主辅分离工作的推进情况、主要问题及工作建议报市主辅分离工作领导小组办公室汇总。

（三）情况通报制度。市主辅分离工作领导小组办公室定期通报全市主辅分离工作情况，加强对典型企业、分离形式、分离内容、创新举措等先进经验的总结交流。

第七条 主辅分离企业应当根据《意见》及本实施细则，结合企业发展及经营实际，制订主辅分离具体方案，向所在地区企业主辅分离工作机构提出申请，并按要求提供相关材料（附件1《无锡市企业主辅分离备案登记表》等）。

第八条 市主辅分离工作领导小组办公室组织各成员单位对企业的主辅分离申请和相关材料进行全面审查。对符合条件的申请，提交市主辅分离工作领导小组审核，并将审核意见反馈有关成员单位及申请企业。

第九条 经审核批准的主辅分离企业，由各对口主管部门帮助企业细化实施方案，指导企业组织实施。市有关部门协调解决企业分离中遇到的具体问题，加快工商登记、房产转移、税务账户开设等的审批程序，确保新分离的企业尽快开展业务。主辅分离企业要及时向市主辅分离工作领导小组办公室上报《企业主辅分离月度情况统计表》（附件2）。

第十条 主辅分离后新设的生产性服务业企业，可按年度提出补助申请。企业将营业执照复印件、税务登记证复印件、税收缴款凭证复印件等材料报至所在地企业主辅分离工作机构，经市主辅分离工作领导小组审核批准后给予补助。

经批准给予补助的主辅分离企业，凭补助申请审批表直接向企业所在地财政申请补助，企业所在地财政部门按照政策规定兑现补助资金。市财政将市留成部分按照现行财政体制结算给企业所在地财政。

补助享受时段自新设的生产性服务业企业完成工商注册登记或变更登记之日起计算，每满12个月计作1年。2010年认定为主辅分离企业的，第一年补助100%，第二年补助60%，第三年补助30%；2011年认定为主辅分离企业的，第一年补助60%，第二年补助30%；2012年认定为主辅分离企业的，第一年补助30%。

第十一条 各地区服务业发展引导资金每年应安排相应资金用于对于分离发展的重点企业的补助与扶持，充分发挥政策和资金引导作用，扶持企业分离发展服务业。

第十二条 主辅分离后设立的生产性服务业企业，符合相关扶持政策申请条件的，可分财政、税收、房产、土地等内容分别向企业所在地企业主辅分离工作机构提出申请，并按要求提供相关材料（附件3：《无锡市企业主辅分离扶持政策申报表》、附件4：《无锡市企业主辅分离扶持政策汇总表》等），经市主辅分离工作领导小组审核批准后可享受相关扶持政策。

对经审核批准享受相关扶持政策的，各成员单位要简化审批手续，提供绿色通道，缩短审批时间，确保各项优惠政策及时落实到位。各地区企业主辅分离工作机构要做好跟踪、推进、帮扶工作。

第十三条 主辅分离后设立的生产性服务业企业，经认定为困难企业（困难企业的认定按《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势的实施意见》（锡政办发〔2009〕52号）执行的，报经税务主管部门批准后，其自有并用于生产经营的房产应缴纳的房产税和城镇土地使用税，在设立之初的3年内给予免征。

第十四条 主辅分离后设立的生产性服务业企业，符合小型微利企业条件的，报经主管税务部门备案后，可减按20%缴纳企业所得税。

小型微利企业是指从事国家非限制和禁止行业，并符合下列条件的企业：

（一）工业企业，年度应纳税所得额不超过30万元，从业人数不超过100人，资产总额不超过3000万元；

（二）其他企业，年度应纳税所得额不超过30万元，从业人数不超过80人，资产总额不超过1000万元。

第十五条 主辅分离后设立的生产性服务业企业，从事研发、设计、创意等高技术、知识含量业务的，可按有关规定认定为技术先进型服务企业或高新技术企业，享受相应的优惠政策。

第十六条 主辅分离后设立的物流企业，可优先认定为省、市级重点物流企业，享受相关优惠政策。对经批准的试点企业，将承揽的运输业务、仓储业务分给其他单位并由其统一收取价款的，可按取得的全部收入减去偿付其他运输企业、仓储合作方费用后的余额为基数计算缴纳营业税。符合条件的运输企业，可申请货运自开票纳税人。

第十七条 主辅分离后设立的服务子公司，其购置的固定资产符合以下条件的，报经主管税务部门备案后，可采取加速折旧法计提折旧：

（一）由于技术进步，产品更新换代较快的固定资产；

（二）常年处于强震动、高腐蚀状态的固定资产。

第十八条 主辅分离后设立的服务业企业，需要建造自用商务办公用房的，在符合城市规划与土地利用总体规划的前提下，优先安排、优先供应其所需用地。

第十九条 工业企业整体转型或主辅分离后设立的服务业企业，不改变土地容积率的情况下，经市发改委立项审批，可直接利用原有土地发展生产性服务业项目。

第二十条 主辅分离后设立的物流企业，可优先认定为省、市级重点物流企业，享受相关优惠政策。对经批准的试点企业，将承揽的运输业务、仓储业务分给其他单位并由其统一收取价款的，可按取得的全部收入减去偿付其他运输企业、仓储合作方费用后的余额为基数计算缴纳营业税。符合条件的运输企业，可申请货运自开票纳税人。

第二十一条 工业企业整体转型或主辅分离后设立的生产性服务业企业，不改变土地容积率的情况下，经市发改委立项审批，可直接利用原有土地发展生产性服务业项目。

第二十二条 经市主辅分离工作领导小组认定，单独设立生产性服务业企业确有困难的特殊行业企业，其业务分离后、公司分离前新增分离业务的营业税增长部分，可给予补助扶持。

第二十三条　本实施细则自公布之日起施行。